صفحات ۵ – ۱6۵نشریه هنرهای زیبا – معماری و شهرسازی دوره ۲۱ شماره ۱ بهار ۱۳۹۵
108900011654

تبیین ضرورت ایجاد نظام مدیریت و حکمروایی ویژه
برای منطقه کلان شهری تهران

ایرج اسدی
استادیار گروه شهرسازی، دانشکده هنر و معماری، دانشگاه مازندران، بابلسر، ایران.
)تاریخ دریافت مقاله: ۱۵/۱۱/۹۳، تاریخ پذیرش نهایی: ۱۹/7/۹4(
چکیده
از س ال ۱۳74 ک ه اولی ن بار الزام اتخاذ رویکردی منطقهای در قبال مناطق کلانش هری کش ور در قالب تهیه طرحهای مجموعهش هری و پیش نهاد ایجاد نظامهای مدیریت متناظر با آنها مطرح ش د، درباره عقلانی ت بنیادی ن نظامه ای مدیری ت و حکمروایی کلانش هری مطالعهای مس تقلی ص ورت نگرفته است. سوال اصلی این مقاله درباره استدلالهایی است که می تواند موجهکننده و مبیِّن منطقهگرایی کلانشهری در تهران باشد. بر اساس مرور استدلالهایِ سه نظریه اصلی مرتبط با موضوع ) منطقهگرایی س نتی، انتخ اب عمومی و منطقهگرایی نوین(، پنج قضیه و اس تدلال اصل ی موجهکننده منطقهگرایی کلانشهری مورد بحث قرار گرفته و کفایت هر یک با توجه به بافتار خاص منطقه کلانشهری تهران مورد تحلیل قرار گرفت. روش تحقیق استفاده شده در بخشهایی از کار که به ارزیابی کفایت استدلالهای نظ ری در بافت ار ته ران میپ ردازد، بازنگ ری تحقیق و فراتحلی ل، و در م ورد ارائه ش واهد تفصیلی برای اس تدلال پنجم، که به نظر عقلانیت مبنایی برای تبیین منطقهگرایی کلانش هری به حس اب میآید ،روش تحلی ل دادهه ای ثانویه اس ت. بر اسـاس یافته مقاله حاض ر، زمینهس ازی برای«افزایش ظرفیت برخورد استراتژیک با مسایل منطقهای و ارتقای اثربخشی سیاستی»، نیرومندترین استدلال برای تبیین عقلانیت ایجاد ساختارهای ویژه مدیریت و حکمروایی منطقهای در تهران است.
واژههای کلیدی
منطقه کلان شهری تهران، منطقه گرایی، پرا کنده رویی شهری، حکمروایی کلان شهری.
6

مقدمه

اب ر ش هرمنطقهها۱ یا مناطق کلان ش هری۲ که در ای ران اول بار در مصوب ه ای از هی ات وزی ران۳ )۱۳74( با عن وان «مجموعه های ش هری» ش ناخته ش دند، ا کنون در حال تبدیلش دن به ش کل س کونتگاهی غالب انسانی چه در کشورهای توسعه یافته و چه در ح ال توس عه هس تند. این نوع مناط ق در س ال ۱۹۹۵، جمعیتی بی ش از ۱ میلی ارد را در خ ود ج ای داده ب ود، یعن ی یک نف ر از هر پن ج نف ر جمعیت کره زمی ن در این گونه مناط ق زندگی میکردند )Heywood,1997,161(. ب ر اس اس داده ه ای موج ود )United Nations, 2007(، تعداد ش هرهای بالای یک میلیون نفر جمعیت در سال ۲۰۰7 به 4۳۱ عدد رسید که از این میان ۱۹ ابرشهر بیش از ۱۰ میلیون نفر جمعیت داشتند.
بررس ی تعاری ف مختل ف درب اره مناط ق کلانش هری و ابرشهرمنطقهها )برای گونهشناسی تفصیلی این نوع مناطق ن.ک .به اس دی و زبردست ،۱۳8۹( نشان میدهد که منطقه کلانشهری یا ابرش هرمنطقه، مفهومی اس ت که برای تعریف یك نظام یا شبکه ش هری ب ه هم پیوس ته ب ه کار میرود ک ه در مناطق تكهس تهای ش امل حداقل یك ک لانش هر اصلی با جمعیتی بیش از یك میلیون نف ر و نی ز نق اط س کونتگاهی پیرامون ی و پهنهه ای فضاه ای ب از فیمابین اس ت که از لحاظ عملکردی )نه پیوس تگی کالبدی( کل یکپارچ های را ش کل میدهن د. یکپارچگ ی عملک ردی در تعری ف منطق ه کلانش هری ب ه این معنی اس ت ک ه نقاط س کونتگاهی و قلمروه ای حکومتی و مدیریت ی متعددی که در این منطقه وجود دارن د، ی ک ب ازار ب زرگ و واحد مس کن،کار، خرید، آم وزش و تفریح )Meijers et al., 2003, 22( را ش کل میدهن د ک ه ب ه ص ورت نظام شهری روزانهای4 )Pacione, 2001, 80( عمل میکنند .
ش هرمنطقهها، هویت های عملکردی یک پارچهای هس تند کهبه دلیل مقیاس و وسعتشان، فراتر از مرزهای قلمروهای سنتی یك ش هر یا شهرستان گس ترش می یابند به طوری که بسیاری از آنها ،قلم رو دهها ش هر و شهرس تان را ب ه خود اختص اص می دهند. به عقیده بسـیاری از صاحبنظران )Hamilton, 1999, xvii; Barlow,
1991, 1&18; Henton, 2001(، ای ن وج ه از مناطق کلان ش هری ،مول د بزرگتری ن چال ش اداره و حکمروای ی شهرمنطقه هاس ت ،یعن ی تف رق سیاس ی و حکومت ی. تف رق سیاس ی۵ ب ه عب ارت موج ز، یعنـی وج ود تعداد زی ادی از قلمروه ای حکومت ی )مانند قلم رو شهرس تان و بخ ش و یا حکوم ت فرمانداری و بخش داری( و قلمروه ای مدیریت ی مسـتقل ) مانن د قلم رو ش هر و روس تا و ی ا نه اد ش هرداری و دهی اری( در گس تره ش هر منطقه ک ه مانع از اتخاذ تصمیمات سیاس تی یکپارچه فراش هری و منطقهای است .منطقه کلان شهری تهران برای مثال )در اینجا برابر با محدوده ط رح مجموعهش هری ته ران فرض ش ده اس ت(، در س ال ۱۳8۹ ش امل 4۹ قلم رو حکومت ی )شهرسـتان و بخ ش( و ۵۲ قلم رو مدیری ت ش هری بود. ب ه این مجموع ه باید قلمروه ای مدیریت روس تایی ی ا دهیاریه ا را نی ز افزود که تا همان س ال ح دود 4۰۰ مورد در منطقه کلانش هری تهران تاس یس شده بودند )معاونت دهی اری ه ای وزارت کش ور ،۱۳8۹(. ایج اد دهیاریه ا به عنوان قلمروهای مستقل مدیریت توسعه فضایی، میزان تفرق قلمرویی را در این منطقه و کل کشور به شدت افزایش داده و کشور ما را در زمره متفرقترین کش ورها از این حیث قرار داده اس ت )آخوندی و طاهرخانی ،۱۳8۹(.
مس اله ناش ی از ای ن تف رق ی ا فق دان رویک رد منطق ه ای در برنامهریزی و اداره این منطقه، به این معنی اس ت که هر کدام از قلمروهای مدیریتی مذکور تنها و به ش کل انحصاری در محدوده قلم رو خود دارای اختیار تصمیمگیری هس تند به طوری که هیچ ن وع دی د، رویکرد ی ا س طح تصمیم گیری فرادس تی ب رای برخورد منسجم با مسایل مقیاس منطقه ای وجود ندارد: این یعنی تفرق سیاسی که در منطقه کلان شهری تهران و در طول چند دهه اخیر ب ه وی ژه بع د از س ال ۱۳84 و تصویب قان ون «تعاری ف محدوده و حری م، …» و قانونیش دن تاس یس دهیاری ه ای مس تقل در هال ه کلانش هری و تکثیر ش دید قلمروهای حکومت ی و مدیریتی چندین برابر شده است .
ا گ ر تفرق سیاس ی ی ا فق دان نهاده ای برنامهری زی و مدیریت منطق های، چال ش اصل ی ف راروی مناط ق کلانش هری اس ت ،« منطقهگرای ی کلانش هری»، راهب ردی اس ت برای چیرگ ی بر این چالش بزرگ. در این ارتباط این استدلال وجود دارد که ا گر مناطق کلانشهری هویتهای فضایی یکپارچه و اشکال سکونتی ویژهای هس تند، علیالاصول همانند دیگر اش کال س کونتی مانند ش هرها و روس تاها یا کلانش هرها، بای د دارای برنامهه ا و طرحهای خاص قلمروی ی و نظ ام مدیری ت و حکمروای ی وی ژهای باش ند. از س ال ۱۳74 ک ه اولی ن بار راهب رد منطقهگرای ی کلان ش هری در ایران در قال ب تهی ه ط رح ه ای خ اص مجموعهش هری و پیش نهاد ایجاد نظامهای مدیریت متناظر با آنها مطرح شد، هنوز مطالعهای روشن درب اره عقلانی ت بنیادی ن ایجاد نظامه ای مدیری ت و حکمروایی کلانش هری در کش ور صورت نگرفته اس ت. تحقیق حاض ر، در پی پاسخ دادن به پرسشهای اساسی زیر در این ارتباط است:
ال ف ( آی ا ب رای مناط ق کلان ش هری ب ه ط ور ع ام و منطق ه کلانش هری تهران به طور خاص باید نظام حکومت یا حکمروایی منطقه ای ویژه ای تدارك دید ؟
ب( مولفهه ای اقتص ادی، اجتماع ی، سیاس ی و محیط یِ تبیین کنن ده اداره و حکمروای ی متمای ز مناط ق کلان ش هری )مولفه های مبیِّن عقلانیت منطقه گرایی کلان شهری( کدامند؟ج( مولفهها و عوامل مرجح مبیِّن ضرورت ایجاد نظام مدیریت و حکمروایی منطقه ای در تهران به طور خاص کدامند؟مقال ه حاض ر در دو بخ ش اصل ی تنظیم ش ده اس ت. در مرور مبان ی نظ ری، س ه دس ته نظری ه اصل ی مرتب ط ب ا منطقهگرای ی کلانش هری )منطقه گرایی سنتی، انتخاب عمومی و منطقهگرایی نوی ن( مطرح ش ده و اس تدلال های له و علی ه منطقه گرایی مورد بحث قرار میگیرد. درگام بعدی پنج استدلال مبیِّن و موجهکنندهمنطقه گرایی کلان شهری استخراج شده و مبنای بررسی های گام بعدی قرار میگیرد. در بخش دوم هر یک از استدلال های پنج گانه
1- روش شناسی تحقیق
روش تحقی ق اس تفاده ش ده در بخشهایی از کار ک ه به مرور و تحلیـل مت ون و ارزیاب ی کفایت اس تدلالهای موج ود در بافتار منطق ه تهران می پردازد، بازنگ ری تحقیق و فراتحلیل، و در مورد ارائ ه دادهها و ش واهد برای اسـتدلال پنجم، که ب ه نظر عقلانیت مبنایی برای تبیین منطقه گرایی کلانش هری به حس اب می آید ،روش تحلیل دادههای ثانویه اس ت. برای پاس خ به پرس ش های ف وق ب ا اس تفاده از م رور و تحلیل تحقیق ات مرتبط، اس تدلال ها و عقلانیت پش تیبان منطقهگرایی کلان ش هری اس تخراج ش ده و خ ود این اس تدلال ها و نقاط ق وت و ضعف آنها م ورد تحلیل قرار گرفتهاند. در ادامه، مناسبت و ارجحیت هر یک از این استدلالها ب رای تبیین عقلانی ت منطقهگرایی کلانش هری در بافتار موجود تهران بررسی و نشان داده شده است.
2- مرور مبانی نظری
دف این بخش، بحث و بررس ی س ه نظریه ی ا رویکرد مطرح در منطقهگرای ی کلانش هری اس ت: منطقهگرایی س نتی، رویکرد انتخاب عمومی و منطقهگرایی نوین. ش اید بر اساس واژه شناسی دیالکتیک ی، بت وان نس بت ای ن سـه نظری ه ی ا رویک رد را بـا ه م مش خص کرد. ا گر بتوان منطقه گرایی س نتی) ۱۹۰۰-۱۹7۰( را تز یا نهاد نامی د، رویکرد انتخاب عمومی) ۱۹7۰-۱۹۹۰( به یقین آنتی تز ی ا برابرنه اد خواه د ب ود، و نظری ه منطقهگرای ی نوی ن ک ه بع د از دهـه ۱۹۹۰ مطرح ش ده اس ت س نتز ی ا همنهـاد خواهد ب ود. این دیالکتی ک ه م از بُعد محت وا و ماهی ت نظریه های س هگانه و هم از بُع د زمان ی در اینج ا صادق اس ت. ا گر بخواهیم این سـه نظریه یا رویکرد منطقهگرایی را بر اس اس ش دت منطقهگرایی و یا شدت تمرکزگرایی و یکپارچه سازی حکومتی در یک نمودار ترسیم کنیم ،شاید بتوان نمودار ۱ را وارد دانست.

2-1- نظریه منطقه گرایی سنتی
مفاهی م و عناوی ن مترادف ی چ ون منطقه گرای ی س نتی ی ا قدیمی، س نت اصلاح کلان ش هری، سـنت حکومت کلان شهری ،مکت ب حکوم ت کلانش هری و رویک رد یکپارچهس ازی، همگ ی

7
170895304

کفایت آنها در تبیین و توجیه ضرورت منطقه گرایی کلان ش هریدر تهران به بحث گذاشته شده و در نهایت از بین آنها مهمترین ونیرومندترین استدلال نشان داده می شود.
دلال ت ب ر تلاش های نظری و عملی دارند ک ه تا دهه ۱۹7۰ -۱۹6۰ )زم ان اوج گیری نظریه انتخاب عمومی( در حوزه تجدیدس ازمان حکومت های محلی به ویژه در آمریکا جریان داش ته است. اصول اصل ی منطقهگرای ی س نتی، اول ب ار ب ه ط ور جام ع از س وی پ ل استودنس کی6 و در اثر وی با عنوان« حکومت نواحی کلان شهری در ایالات متحده امریکا»7 در س ال ۱۹۳۰ به چاپ رسید )Stephen and Wikstrom, 2000(. وی در این کتاب ادعا می کند که حکومت در سیس تم های متف رق نا کارآم د اس ت. وی مدع ی اس ت که در ش رایط تفرق حکومتی، مراجع شهرداری قادر نیستند تصمیمات منس جمی را در مقی اس کلانش هری اتخ اذ کنن د. از دی د س نت اص لاح کلانش هری، ب رای بی ش از نیم ق رن از اوایل قرن بیس تم ت ا ده ه ۱۹6۰، مس اله ش هر8، «وج ود تع داد زیـادی از قلمروهای عموم ی مس تقل از ه م در ی ک ناحی ه کلانش هری» ب ود. ناحیه کلانش هری ب ه عن وان ی ک اجتماع ب زرگ قلم داد می شـد که به وس یله روابط اقتصادی و اجتماعی به هم بافته ش ده است اما به طرزی مصنوعی به واس طه تحمی ل مرزهای واحدها و قلمروهای حکومتی از همدیگر جدا شده است) Ibid(.
دغدغ ه اصل ی ای ن س نت، وج ود تف رق حکوم ت محل ی و منجرش دن آن ب ه فقدان اثربخش ی۹ و نا کارایی۱۰ سیاس تگذاری و خدماترس انی عمومی اس ت. تف رق سیاسی، کلانش هر را که یک اجتماع محلی با ویژگیهای اقتصادی و اجتماعی واحدی است به قطعات متعددی تقسیم میکند. در نتیجه مسایل و نابرابریهای زی ادی در توزی ع و تامی ن مال ی خدم ات عمومـی، هماهنگ ی در خدماترس انی و برخورد با مس ایل منطقهای بروز میکند. راهحل پیش نهادی از سـوی این مکت ب، انج ام تغییرات س اختاری برای ایج اد یکپارچگی سیاس ی-حکومتی در پهنه منطقه کلانش هری یعن ی ادغ ام حکومته ای محل ی متع دد و ایج اد س اختارهای بـزرگ مقیـاس مدیریـت و حکمروایی کلانشـهری اسـت )Heinelt and Kubler, 2005; Savitch and Vogel, 2009( ک ه از طری ق ایجاد حکومت کلانشهری تک سطحی یا دو سطحی صورت میگیرد .
اولی ن ت لاش در زمین ه صورت بن دی قضایای ماخ وذ از نظریه منطقهگرایی سـنتی توسـط اوسـتروم )Ostrom,1972,478-480( صورت گرفته است. وی مجموعه ای از هفت قضیه را که ماخوذ از مرور متون نظری اس ت در مقاله خود، که ا کنون یک اثر کلاسیک
محس وب ش ده و شـاید پرارجاعترین ماخ ذ در این زمینه باش د ،فراهم آورده است.
قضیه۱: افزایش در اندازه واحدهای حکومت ش هری۱۱ با تولید س رانه بیش تر، تامین کارآمدتر خدمات، توزیع برابرتر هزینهها بین
نمودار 1- شدت یکپارچه سازی حکومتی در سه نظریه منطقه گرایی کلان شهری .
8
ذینفعان، افزایش مس ئولیتپذیری کارگزاران و مقامات محلی وافزایش مشارکت شهروندان همراه خواهد بود .
قضی ه ۲: افزایش در اندازه واحدهای حکومت ش هری موجب حرفهای و تخصصیش دن بیش تر خدماترس انی عموم ی و تکیه بیشتر بر سلسله مراتب به عنوان اصل سازماندهی خواهد شد.
قضی ه ۳: کاه ش تع داد نهاده ا و بنگاههـای عموم ی در ناحیه کلانشهری با افزایش تولید سرانه، کارایی بیشتر در تامین خدمات ،توزیع برابرتر هزینهها بین ذینفعان، مسئولیتپذیری بیشتر کارگزاران و مقامات محلی و افزایش مشارکت شهروندان همراه خواهد شد.
قضی ه 4: کاهش تع داد نهادها و بنگاه ه ای عمومی در ناحیه کلانش هری از یک طرف، تکیه بر سلس له مراتب را به عنوان اصل س ازماندهی افزای ش خواهـد داد و از ط رف دیگ ر از تع داد مراجع عمومی با انتخاب مستقیم در ناحیه کلان شهری خواهد کاست.
قضی ه ۵: افزای ش تخصصیش دن کارکنـان عموم ی ب ه افزای ش س طح تولی د س رانه، تامی ن کارآمدت ر خدم ات و افزایش مسئولیت پذیری کارگزاران و مقامات محلی منجر خواهد شد.
قضی ه 6: افزای ش تکی ه ب ر سلس له مرات ب ب ه عن وان اص ل س ازماندهی در ناحیه کلانش هری با تولید س رانه بیش تر، تامین کارآمدت ر خدمات، توزیع برابرتر هزینه ها بی ن ذی نفعان و افزایش مسئولیت پذیری کارگزاران و مقامات محلی همراه خواهد شد.
نمودار 2- روابطه مفروض بین متغیرها در سنت اصلاحات کلان شهری.
)Ostrom,1972,480 ( :ماخذ
قضی ه 7: افزای ش تع داد مراج ع انتخاب ی مس تقیم در ناحی ه کلانشهری، موجب کاهش مسئولیت پذیری مقامات و کارگزاران
عمومی و نیز کاهش مشارکت شهروندان خواهد شد.
س اختار نظری که در بالا تعریف ش د، دارای دو متغیر مستقل اس ت: ان دازه واحده ای حکوم ت ش هری و تع دد بنگاهه ا و نهاده ای حکومت ی در ناحی ه کلان ش هری. س ه متغی ر میان ی دیگر نیز در میان هس تند: تخصصیش دن، تکیه بر سلسله مراتب و تع داد مراج ع منتخ ب. پن ج متغی ر وابس ته نی ز وج ود دارن د: تولی د س رانه، تامی ن کارآم د خدم ات، توزی ع براب ر هزینه ها بین ذینفعان، مسئولیتپذیری مقامات و کارگزاران محلی و مشارکت شهروندان. نمودار ۲، رابطه متغیرهای فوق را نشان می دهد .
2-2- نظری ه انتخاب عموم ی: گزینه برابرنه ادِ نظریه منطقه گرایی سنتی
ایدهه ای نظ ری مرتب ط ب ا مکت ب انتخ اب عموم ی، ریش ه
در مقال ه کلاس یک چارل ز تیبوت در س ال ۱۹۵6 با عن وان« نظریه ناب هزینهکرد عمومی۱۲» و توس عه آن از س وی وینسِ نت اوستروم و همکاران ش در س ال ۱۹6۱ در اث ری ب ا عنوان«سازمان حکومت در نواحی کلانشهری: بحث و فحص نظری۱۳» دارد. تف رق حکومت ه ای محل ی از نظ ر اندیش مندان ای ن مکت ب، بر خلاف طرفداران منطقه گرایی س نتی، یک مزیت و موهبت اس ت نه یک نقص و ایرادی که باید رفع گردد. مکتب انتخاب عمومی بر بازار به عنوان مکانیزم س ازمانده تکیه میکند که به واسطه آن خدمات عموم ی پای ه در ناحیـه کلان ش هری تامی ن ش ده و هماهن گ می گ ردد. تف رق حکومتی یا سیاس ی، واحده ای حکومت محلیرا ب ر آن م یدارد ت ا ب رای رقاب ت در جذب س ا کنان و کس ب و کار بیش تر، س طح مالیات را پایین نگه داشـته و خدمات عمومی را با هزینه کمتری ارائه دهند و در ضمن پاسخگویی بیشتری در قبال شهروندان داشته باشند )Savitch and Vogel, 2009(.رویک رد انتخاب عموم ی، نتیجه تحلیل های متف اوت گروهی از اقتصاددان ان سیاس ی درب اره «مسـاله ش هری۱4» اس ت. نتایج تحلی ل ای ن دس ته اقتصاددانان سیاس ی کاملاً متف اوت از نتایج مورد انتظار سنت اصلاحات کلانشهری است. میزان این تفاوت در رویکرد را از این نتیجه گیری استیگلر۱۵ می توان دریافت:
«ا گ ر م ا تامین هم ه فعالیته ای حکومت ی را ب ه کوچکترین واح د حکومت ی بدهیم ک ه البت ه بتوان د آن را با کارایی ب ه انجام برس اند، این اق دام به احیاء و نوسـازی وس یعی در حکومت های محل ی امریکا منجر خواهد ش د. حکومت محل ی قدرتمند و توانا ،ج زء اساس ی یـک جامعه اس ت که در پ ی ارائ ه بیش ترین آزادی ممکن و اختیار تصمیم گیری برای افراد است »)Ostrom,1972(.
بس یاری از اقتصاددان ان سیاس ی ی ا ش ارحان مکت ب انتخ اب عمومـی پیشف رض دارن د که هر ف ردی ا گ ر دارای اطلاع ات کافی باشـد، تصمیمات ش در پ ی بیشینهس ازی رفاه ش خواه د ب ود . پیشفرض آنها این اس ت که برخی کالاها و خدمات توس ط بازار با کارایی بسیار بیشتری میتواند تولید و توزیع گردد و همچنین برخی کالاها و خدمات، از آنجا که دارای اثرات س رریز۱6 بس یار گستردهای هستند، اغلب فراتر از حوزه افرادی است که مستقیماً در هزینههای مبادل ه۱7 آن درگی ر بودهانـد، از ای ن رو، ایـن ن وع کالاه ا و خدمات «شاید» بهتر باشد توسط نهادهای عمومی تامین گردند .
از دید شارحان انتخاب عمومی، وجود بیش از یک تولیدکننده کالای عموم ی ش هری در ناحی ه کلان ش هری، ش هروندان را ق ادر می س ازد ت ا انتخابهـای کارآمدت ری درباره دریاف ت ترکیب خدمـات مطل وب خ ود ص ورت دهن د، ت ا اینک ه صرف اً متک ی به
نمودار 3- روابط مفروض بین متغیرها در نظریه انتخاب عمومی.
)Ostrom,1972, 486( :ماخذ
۹
مکانی زم انتخابـات سیاس ی و تولیدکنندگان واحد باش ند. وجودحکومت های متعدد در یک ناحیه کلانشهری، شهروندان را قادرمی سازد تا با «پاهای خود رای دهند»۱8، به این معنی که در صورتنارضایت ی از بس ته خدمات ی و مالیاتی ارائه ش ده در یک محدودهو قلم رو حکومتی خ اص میتوانند به قلم رو و محدوده حکومتی دیگ ری نقل مکان کنند. وجود چنین ش رایطی ]تع دد قلمروها و واحده ای حکومتی و امکان خ روج[ ۱۹ میتواند به ارتقای کارایی خدماترسانی عمومی در سطح منطقه کلانشهری بیانجامد، با پاییـن آوردن هزینههـا و بالابـردن کیفیت خدمـات )Savitch and Vogel, 2009; Heinelt and Kubler, 2005; Ostrom,1972(. الینـور اوسـتروم)Ostrom,1972,486(، قضایای نظری منبعث از ای ن رویک رد را در زی ر فهرس ت ک رده اس ت. در اینج ا دو متغی ر مس تقل و پن ج متغی ر وابس ته داری م. ی ک متغی ر میان ی جدی د نسبت به مورد سنت اصلاح کلان شهری، یعنی نوع کالا و خدمت عمومی، در قضایای زیر افزوده شده است )ن.ک.به نمودار۳(:
قضی ه ۱: اینک ه افزای ش در ان دازه واحدهای حکومت ش هری ب ا تولی د س رانه بیشـتر، تامی ن کارآمدت ر خدم ات و توزی ع برابرت ر هزینهه ا بین ذینفعان همراه خواهد ش د ب ه نوع کالا یا خدمت عمومی مورد بررسی بستگی خواهد داشت.
قضی ه ۲: افزای ش در ان دازه واحده ای حکوم ت ش هری ب ه کاه ش مس ئولیت پذیری مقام ات محل ی و کاه ش مش ارکت شهروندان منجر خواهد شد .
قضی ه ۳: افزایش اندازه واحدهای حکومت ش هری به اس تفاده بیشتر از سلسلهمراتب به عنوان اصل سازماندهی منجر خواهد شد.
قضیه 4: اینکه کاهش تعداد مراجع و بنگاههای عمومی در ناحیه کلانش هری با افزایش تولید س رانه،کارایی بیشـتر خدماترسانی و توزیع برابرتر هزینهها بین ذینفعان همراه خواهد شد، به نوع کالا یا خدمت عمومی مورد بررسی بستگی خواهد داشت.
574769241727قضی ه ۵: کاهـش تع داد مراجع و بنگاه ه ای عمومی در ناحیه
۱۰
کلانش هری به کاهش مس ئولیتپذیری مراج ع و مقامات محلیمنجر خواهد شد.
قضی ه 6: کاه ش تع داد مراجع و بنگاهه ای عمومی در ناحیه کلانش هری موجب افزایش تکیه بر سلس له مراتب به عنوان اصل سازماندهی در ناحیه کلان شهری خواهد شد.
قضی ه 7: اینکه افزایش تکیه بر سلس له مرات ب به عنوان اصل س ازماندهی در ناحیه کلانش هری با تولید س رانه بیش تر و تامین کارآمدتر خدمات همراه خواهد شد، به نوع کالا یا خدمت عمومی مورد بررسی بستگی خواهد داشت.
قضی ه 8: افزای ش تکیـه ب ر سلس له مرات ب ب ه عن وان اص ل سازماندهی در ناحیه کلانشهری به کاهش مشارکت شهروندان و کاهش مسئولیتپذیری مراجع و مقامات محلی منجر خواهد شد.
2-3- نظریه منطقهگرایی نوین: رویکردی ترکیبی ده ه ۱۹7۰ و۱۹8۰، دهه افول جریانهای منطقهگرایی س نتی و اوج رویک رد انتخ اب عمومی در بس یاری از کش ورهای امریکایی و اروپای ی اس ت. بخش عم ده جریان احی ای منطقه گرایی بعد از ده ه ۱۹۹۰، در تلاشها و آث ار فکری و نظری چند نظریه پرداز مهم قابل ردیابی اس ت: دیوید راسک و اثر وی با عنوان« شهرها بدون حومهها» در س ال ۱۹۹۳، آث ار س اویچ و ف وگل ب ه عن وان واضع و شارح اصلی منطقهگرایی نوین و اثر آلتشولر و همکارانش در سال ۱۹۹6 از جمل ه آث ار مرتبط با منطقهگرایی کلان ش هری بعد از دهه
۱۹۹۰ به حساب میآیند .
منطقهگرای ی نوی ن در ده ه ۱۹۹۰ زمان ی مط رح ش د ک ه اندیش مندان ش هری، وابس تگی متقابل ش هر و نواح ی حومهای را دوب اره م ورد تا کی د ق رار دادن د. در ای ن دوره، جمعی ت به طور م داوم ب ه س مت پیرامون و به س وی حومهها، نواحی فراش هری و ش هرلبه ها گس ترش مییاف ت. منطقهگرای ان نویـن، ب ه ای ن حقیقت رس یدند که ش هرمنطقه، در مقابل ش هر، واحد مناسبی ب رای رقابـت در اقتصاد جهانی اس ت. ب رای منطقه گرای ان نوین ،بحران ه ای ش هری نتیجه وجود تفاوتهای ن ژادی، اقتصادی و اجتماعی بین ش هرها )حلقه درونی نواحی حومه ای و حومه های جدیدتر بیرونی( است )Savitch and Vogel, 2009, 113(. دس تور کار سیاس ی منطقهگرای ان نوین، جس تجوی راههایی ب رای کاه ش تفاوته ای مال ی، اقتص ادی و اجتماع ی بی ن ش هرهای مرک زی و نواح ی حوم های اط راف آنهاس ت. بنابراین ، منطقهگرای ان نوی ن از اس تراتژیهایی چ ون اش ترا ک مالیاتی در بی ن حکومتهای محلی برای تضمین درآم د مالیاتی کافی برای تامی ن س طح مناس ب خدم ات، ایج اد مس کن قابل اس تطاعت در حومهه ا ب رای کاه ش جداییگزین ی اجتماع ی، رف ع ع دم انطب اق فضای ی م کان اش تغال و س کونت، سیاس تهای رش د هوش مند و نیز هدایت رشد به شهرهای مرکزی حمایت میکنند . منطقهگرای ان نویـن، طرفدار تخصیص منابع و نیز اس تقلال عمل بیشتر برای حکومت های محلی در برخورد با مسایلشان هستند و نیز خواس تار نوعی از س اختاربندی روابط بینحکومتی هس تندکه به تحقق اهداف منطقه گرایان نوین کمک میکند) Ibid(.
ا گرچ ه ده ه ۱۹6۰ و۱۹7۰ چن دان روی خوش ی ب ه برنامهری زی استراتژیک کلانشهری نشان نداد، با این وجود امروزه اصلاحگرایان کلانش هری )در قام ت منطقهگرایان نوین( به ج ای تأ کید بر منافع صرفههای مقی اس برای تبیین ضرورت منطقهگرایی کلانش هری ،بیشتر بر نیاز به برنامهریزی کلانشهری و منطقهای منسجم و ایجاد رقابتپذیری در گستره کلانشهری تأ کید دارند که طی آن صاحبان کسب و کار، حکومتهای محلی را برای ارائه جذابترین انگیزشهای سرمایهگذاری، برای مثال از طریق کاهش هزینههای مالیاتی، مقابل هـم قـرار میدهـد )Savitch and Vogel, 2009; Keating, 2001(.در منطقه گرایی سنتی، اندیشمندان خواستار ایجاد شهرهای کلانشهری یا ایجاد حکومت کلانشهری میشدند و آن را راه حلی ب رای تف رق سیاس ی و سیاس تی در گس تره منطق ه کلانش هری میانگاش تند. حکوم ت کلانش هری ب ه عن وان نهاد یا س ازمانی عم ودی و رس می، راهحل ی ب رای ارتق ای کارای ی، اثربخش ی ،پاس خگویی و براب ری انگاش ته می ش د. ام ا ام روزه اندیش مندان منطقهگرای ی نوین از حکمروایی کلان ش هری بح ث می کنند، که ب ر ش بکه های افقی غیررس می تأ کید داش ته و دغدغ ه اصلی آنها کاهش تفاوت بین ش هرهای مرکزی و حومه ها اس ت. بس یاری از ای ن دس ت مطالع ات تحت لوای برچس ب «منطقه گرای ی نوین »ص ورت میگی رد ک ه بازت اب توس عه پارادای م جدی د حکمروای ی کلانش هری و رش د وف اق بین پی روان رویک رد انتخ اب عمومی و منطقه گرایـی سـنتی اسـت )Savitch and Vogel, 2009;Wallis,
1994 and 2009, Heinelt and Kubler, 2005(.ب ر اس اس بررس ی قضای ای مس تخرج از مقال ه اوس تروم و نی ز پردازشه ای آت ی آن توس ط نظریهپ ردازان دیگ ر در ای ن ح وزه )Althshuler et al,1999; Vogel, 1997; Savich and Vogel, 2009;Pastor et al ,2000 ;Barlow,1991; Keating,1995,(، پن ج محور اصلی مبیِّن عقلانیت منطقهگرایی کلان شهری به شرح زیر قاب ل جمعبن دی و تدوی ن اس ت: ال ف( افزایش کارای ی خدمات رس انی، ب( ارتق ای اثربخش ی سیاس تی از طری ق برنامه ری زی اس تراتژیک، ج( ارتق ای ت وان توس عه اقتص ادی ب ه وی ژه درعص ر اقتصاد رقابتی، د( اعتلای دموکراس ی و ه( ارتقای برابری و عدالت در بهرهمن دی از خدم ات بین مرکز و پیرامون. ش رح مختصر پنج استدلال مرتبط با محورهای فوق بدین شرح تعریفشدنی است:
ال ف( تف رق سیاس ی ]ی ا فق دان حکوم ت ی ا حکمروای ی منطق های[ کارای ی خدمات رس انی را کاه ش می ده د. از س وی دیگر، با در پیش گرفتن منطقه گرایی کلان شهری ]وجود حکومت یا حکمروای ی منطقهای[ و با بهرهبرداری از صرفههای مقیاس به ویژه در تامین خدمات مقیاس منطقه ای، کارایی خدمات رسانی افزایش خواهد یافت .
ب( تف رق سیاس ی در منطق ه کلانش هری، موج ب تش دید نابراب ری بی ن مرک ز و پیرام ون خواه د ش د. در ط رف مقاب ل ، منطقهگرایی موجب کاهش نابرابری های اجتماعی )جدایی گزینی ن ژادی و درآم دی( و بهرهمندی برابر از خدمات عمومی بین ش هر مرکزی و نقاط س کونتی پیرامونی )ش هرها و روستاهای موجود درنواحی پیراشهری( می گردد.
ج( تف رق سیاس ی ب ه واس طه ایجاد تکثّ ر و اغتش اش در الگوی حکومتداری موجب کاهش مشارکت عمومی میشود و در مقابل ، منطقهگرای ی کلانش هری موج ب افزایش دموکراس ی و مش ارکت عمومی در سیاست گذاریها و تصمیم گیریها خواهد شد.
د( چهارمین استدلال مقوّم منطقهگرایی که در دو دهه اخیر همراه با موج جهانیش دن پررنگتر ش ده است، بیشتر رنگ و بوی توسعه اقتص ادی دارد. از دی د منطقهگرایان، تفرق سیاس ی موجب کاهش توان رقابتی شهرمنطقهها در عرصه اقتصاد رقابتی جهانی میشود و در عوض با اتخاذ راهبردهای منطقهگرایی میتوان توانهای پرا کنده موج ود در ش هرمنطقه را در قال ب ی ک هوی ت و نی روی منس جم و هماهنگ برای رقابت با دیگر شهرمنطقه های جهانی بسیج نمود.
ه( استدلال پنجم مدعی است که در شرایط وجود تفرق سیاسی ،هی چ ظرفی ت اس تراتژیکی ب رای برنامهری زی و برخ ورد ب ا مس ائل منطقهای وجود ندارد. علاوه بر این، وجود چنین شرایطی اثربخشی سیاستی را نیز کاهش میدهد. در مقابل، منطقهگرایی کلانشهری با به وجود آوردن یک چارچوب سیاستگذاری و تصمیمگیری منطقهای که کلیه قلمروها متعهد به اجرای آن هستند، می تواند سیاستگذاری و اجرای منطقهای را ممکن و اثربخشی آنها را اعتلا بخشد .
بررس ـی تفصیلی کفایت استدلالهای پنج گان ه در تبیی ـن و توجی ه عقلانی ـت منطقه گرایی کلانشهری در تهران
همانگون ه ک ه اش اره ش د در تبیی ن عقلانی ت منطقهگرای ی کلانش هری در مت ون مرتب ط، ه ر پنج اس تدلال مورد تا کی د واقع شده است. ا گر استدلال کارایی، اثربخشی و برابری در منطقهگرایی س نتی بیشتر مورد تا کید واقع ش ده است در منطقهگرایی نوین به ج ای اس تدلال کارای ی در ارائه خدم ات، بر کاه ش نابرابریهای اجتماع ی، ایجاد ظرفیت برنامهریزی اس تراتژیک و نی ز ایجاد توان رقاب ت اقتص ادی در ش هرمنطقهها تا کی د بیش تری ش ده اس ت . علیالاص ول، فراه م آوردن ه ر گون ه تبیی ن و توجیه جام ع درباره عقلانیت و ضرورت اتخاذ منطقهگرایی کلان شهری، مستلزم بررسی و به آزمون گذاردن هر پنج استدلال پیش گفته است. با وجود این ،به نظر میرسد بسته به بافتار اقتصادی، سیاسی و محیطی منطقه کلانش هری ته ران برخی از اس تدلالهای پنجگانه ف وق در تبیین عقلانی ت منطقهگرای ی کلانش هری مربوطی ت بیش تری داش ته باش د. از ای ن رو، ه دف در ای ن ج ا جس تجو و بی ان نیرومندترین استدلالی است که بتوان بر اساس ادله مندرج در آن، استقرار نوعی ساختار حکومت و یا حکمروایی منطقه ای را توجیه نمود.
3-1- بررسی کفایت استدلال کارایی
از دید منطقهگرایان سنتی، واحدهای حکومتی بزرگتر کارآمدترند زیرا قادرند از صرفههای مقیاس موجود در عملیات خدماترس انی بهرهبـرداری کننـد )Savitch and Vogel, 2009; Ostrom, 1972; Os-trom et al., 1961; Hamilton, 2000(. گاهی اوقات توجیه این قضیهصرف اً با قیاس مبه م آنبا فرایند تولید کارخانهایصورت میگیرد بر
۱۱
این مبنا که کارخانه یا واحد تولیدی با تولید بیشتر کالاهای استاندارد میتواند هزینهها را کاهش دهد. در برخی موارد دیگر، این استدلالص ورت میگرف ت ک ه میت وان ب ا ای ن کار در تجهیزات س رمایهای ونی روی متخصص صرفه جویی به عمل آورد، به ویژه در جایی که بهخدم ات پیچیدهتری نیاز اس ت که حکومته ای محلی مجبور به تامین آنها هس تند ولی ش ـهرداریهای کوچک توان آن را نداش ته و برای آنها توجیهپذیری اقتصادی ندارد.
استدلال کلاسیک در زمینه کارایی خدماترسانی و بهرهبرداری از صرفهه ای مقی اس در حکومته ای ب زرگ مقی اس، یک ی از اس تدلالهای اصل ی در توجیه ایجاد حکومته ای بزرگ مقیاس و کلانش هری بوده اس ت به ویژه در کش ور هایی که حکومتهای محل ی دارای دامن ه عملک ردی وس یع و اس تقلال عم ل بالای ی هستند. مطالعات کالین کلارک۲۰ در زمینه اندازه جمعیتی مناسب ب رای بهرهمندی از صرفههای ناش ی از مقیاس طیف جمعیتی ۱۰۰ -۲۰۰ ه زار نفر را نش ان میدهد. مطالعات هیرش۲۱ نش ان میدهد که بسیاری از خدمات عمومی تنها در صورتی به شکل کارآمد قابل تأمین خواهد بود که برای اجتماعاتی بیش از ۵۰ هزار نفر یا ۱۰۰ هزار نفر ارائه گردند. معنای آن این اس ت که صرفههای ناشی از مقیاس در سطوح جمعیتی بالا به دست میآید و به ویژه در ارائه خدماتی چون تولی د و توزیع برق، تامین آب شـرب، دفع زبال ه و تصفیه فاضلاب .البت ه بای د توج ه داش ت ک ه ارائ ه چنین خدماتـی مسـتلزم وجود س طح بالایی از تکنولوژی بوده و بس یار سرمایهبر هستند، در حالی که دیگر خدمات شهری مانند پلیس، آتشنشانی، جمعآوری زباله ،نگهداری خیابان و … خدماتی کاربر هستند )Green, 1977, 245(. همانگون ه ک ه پیشتر اش اره ش د اس تدلال افزای ش کارایی به عنوان تبیین و توجیهی بر عقلانیت منطقهگرایی کلانشهری، بیشتر در نظریهه ای منطقهگرای ی س نتی م ورد تا کید واقع ش ده اس ت .این دس ته نظریهها اس تدلال میکنند که از طریق یکپارچهس ازی حکومت ی در منطقه کلانش هری میت وان کارایی خدماترس انی را افزای ش داد. بررس یهای ص ورت گرفت ه نش ان میده د که این اس تدلال برای تمامی انواع خدمات عمومی محلی صادق نیست .بـرای مثال تحقیق آلتشـولر و همکارانـش )Altshuler et al., 1999 ( نشان داد که حکومتهای محلی در ارائه طیف وسیعی از خدمات عموم ی کارب ر دارای کارای ی بالایی نس بت به حکومته ای بزرگ مقی اس هس تند. هم ان مطالع ه نش ان داد ک ه افزای ش کارای ی خدماترسانی صرفاً در خدمات با ماهیت منطقهای روی میدهد که سرمایهبر بوده و به نیروی انسانی تخصصی و تجهیزات پیشرفته نیاز دارند ولی در بقیه انواع خدمات شرایط متفاوت است.
در ایالات متحده امریکا که ارائه کلیه خدمات عمومی، مسئولیت حکومتهای محلی است وجود تفرق سیاسی به این معنی است که ه ر ی ک از قلمروهای حکومتی )بزرگ، متوس ط و کوچک( خود باید راساً به تامین خدمات مقیاس منطقهای بپردازند و بدیهی است که این موجب کاهش کارایی در خدماترسانی خواهد شد. این نقیصه در بخش عمده ش هرها و مناطق کلانش هری امریکا، برای مثال، نه با ایجاد یک س طح یا لایه حکومت کلانش هری یا منطقهای بلکه باایجادنهادها یا سازمانهای خدماتی ویژه کلان شهری۲۲ که ماهیتی
۱۲
ش رکتی داش ته و ب ا هیات ی انتخابی ی ا غیرانتخاب ی اداره میش وند ،تدبیراندیشی شده است. این سازمانها هر یک خدمات منطقهای خاص ی را مانن د تامی ن آب شـرب، دف ع فاضلاب ی ا … ب رای ناحیه کلانشهریِ متشکل از یک یا چند شهرستان همجوار ارائه میدهند.
به نظر میرس د نیرومندی این اس تدلال یعنی کاهش کارایی در خدماترس انی ب ه وی ژه خدمات مقی اس منطقهای ب رای تبیین و توجی ه منطقهگرایی کلانش هری در تهران چندان زیاد نباش د، زیرا علیالاصول به دلیل دامنه عملکردی اندک حکومتهای محلی در ایران ) شهرداریها و دهیاریها و حتی فرمانداریها و بخشداریها( ،اثرات سوء تفرق سیاسی از این بُعد و ناحیه چندان مجالی برای بروز نخواه د یافت. زی را هما کنون تمامی خدمات مقیاس منطقهای در ای ن منطقه و س ایر مناطق کش ور، نه از س وی حکومتهای محلی بلکه از سوی نهادها و شرکتهای متمرکزِ منطقهایِ حکومت مرکزی تامین میشود و البته با بهرهمندی از صرفههای ناشی از مقیاس .
اس تدلال مبتن ی بر کارایی ا گ ر در مناطق کلان ش هری امریکا برای یکپارچه س ازی و ایجاد حکومتهای کلان شهری قابل دفاع باشد )به دلیل اینکه کلیه خدمات عمومی از سوی حکومت های محلی تامین میش ود( در ایران و هر کش وری که خدمات مقیاس منطقهای از س وی حکومت مرکزی یا ش رکت ها و ش عب استانی و منطق ه ای آن ارائ ه میش ود )مانن د فرانس ه، اس ترالیا و بریتانیا یا عمده کشورهای در حال توسعه(، توجیه شدنی نیست .
3-2- بررسی کفایت استدلال اعتلای برابری
بررسی های متعدد در زمینه نابرابریهای بین مرکز و پیرامون ، نشاندهنده افزایش شکاف در کلانشهرهای امریکا و اروپا است .
مطالعات لوگان و اش نایدر )Morgan and Mareschal,1999, 590( نش ان میدهند ک ه نابرابریهای درآمدی بین س ال های ۱۹6۰ و ۱۹7۰ در بیش تر نواحی کلانشهری به شدت در حال افزایش بوده اس ت. دادههای سرشماری ۱۹۹۰، نش اندهنده شکاف درآمدی ب زرگ بی ن ش هرهای مرک زی و دیگ ر ش هرهای پیرامون ی امری کا ب ه ویژه در میانه غربی و ش مال ش رق اسـت. مطالعات آلتش ولر و همکارانـش )Althshuler et al,1999( نش ان می ده د که در س ال ۱۹۹۰، ن رخ فق ر خانواره ای ش هر مرک زی ۱8 درصد بوده اس ت در حالی که این میزان در حومهها 8 درصد بوده است .
از دی د بارل و )Barlow,1991(، براب ری در منطق ه در دو حال ت تحق ق نخواهد یافت، ا گر ش هرداری های متعددی وجود داش ته باش ند ک ه ب ه لح اظ توان مال ی قادر نباشـند، س طح مناس بی از خدمات عمومی را برای س ا کنان ارائه دهند، و یا ا گر تغییر س طح کمّی و کیفی خدمات عمومی بین شهرداری های مختلف با میزان پرداخ ت مالی ات ب ر ام لاك س ا کنان ی ا ظرفی ت مال ی قلمروهای حکومت ی تعیی ن ش ود. در ای ن حال ت شـهرها و ش هرداری هایی ک ه س ا کنان ثروتمندتری دارن د، دارای خدمات عمومی با س طح کیفی بالاتری خواهند بود و ش هرداری های با سا کنان کم درآمد از چنین امکانی بی بهره خواهند بود .
اس تدلال براب ری برای تبیی ن منطقهگرایی کلانش هری هم در نظریههای منطقهگراییسنتی و هم منطقهگرایینوین مورد تا کیدواقع ش دهاس ت. پایه واساس این استدلال در امریکا، برای مثال ،ب ر ای ن واقعی ت مبتنی اس ت ک ه در ش رایط وج ود تفرق سیاس ی )فقدان نظام حکومت یا حکمروایی کلان شهری( و محفوظ بودن حق برنامهریزی کاربری زمین انحصاری برای حکومتهای محلی حومهای، افراد طبقه متوسط و مرفه تحت تاثیر شرایط اجتماعی و اقتصادی نامطلوب ش هرهای مرکزی به س وی حومهها نقل مکان میکنند. در چنین شرایطی، شهر مرکزی با وجود ایفای کارکرد یک مکان مرکزی، پایه و عایدی مالیاتی خود را به تدریج از دست داده و فقیر و فقیرتر شده و حومهها بدون اینکه هزینهای برای استفاده از خدمات شهر مرکزی بپردازند، از آنها منتفع میگردند: یعنی «سواری مجان ی۲۳». ای ن رون د در همراه ی ب ا برنامهری زی و منطقهبن دی انحص اری از س وی اجتماع ات محل ی حوم های، به ط رد طبقات فقیرتر اجتماع و گسترش بیشتر جداییگزینی اجتماعی میانجامد . منطقهگرای ان معتقدن د با ایجاد یک حکومت کلانش هری فرا گیر ،هم هزینهها و هم درآمدهای تولید شده در منطقه میتواند درونی ش ده و ب ه ش کل متعادلی در منطق ه توزیع گردد. ای ن بازتوزیع به افزایش برابری در کل منطقه خواهد انجامید.
لازم ب ه یادآوری اس ت که اس تدلال اعتلای براب ری برای تبیین منطقهگرایی کلانش هری در تهران بس یار پیش تر و به طور تلویحی مورد اس تفاده کارگزاران و سیاستگذاران کلان برنامهریزی فضایی در کش ور ق رار گرفت ه اس ت. آخون دی)۱۳8۹( وزی ر وق ت مس کن در ده ه ۱۳7۰ و از حامی ان طراح ی و تصوی ب لایح ه « طرحری زی مجموعهش هری ته ران و … » درب اره انگیزهه ای اصل ی آغ از منطقهگرایی کلانش هری در آن دوره تاریخی به وقوع ش ورشهای پیراش هری در اسلامش هر و پیش از آن در نواحی پیراش هری مشهد اش اره میکن د که به دلیل فق دان زیرس اختها و خدمات عمومی ضروری در این نواحی روی دادند. بنابراین به نظر میرسد، با وجود تفاوت بافتار، آنچه باعث شد اولین بار در ایران جریان منطقهگرایی کلانش هری ب ه موازات احی ای منطقهگرایی نوین در امری کا و اروپا شکل گیرد، برونزد همان اثرات نامطلوبی بود )نابرابری در دسترسی به خدمات بین مرکز و پیرامون( که منطقهگرایان کلانشهری آن را ب رای چنین مناطقی که فاقد رویک رد منطقهای در تامین خدمات هستند، پیشبینی میکردند .
کفای ت اس تدلال اعت لای براب ری در تبیی ن منطقهگرای ی کلانش هری در ته ران چگونه قابل ارزیابی اس ت؟ لازم ب ه یادآوری اس ت که عمده خدم ات عمومی منطقهای مانن د تامین آموزش ،آب و فاض لاب، ب رق و ان رژی و… در ای ران توس ط حکومت مرکزی ارائه میشود. از این رو، تصمیمگیری درباره کمیت و کیفیت عمده این دس ته خدمات عمومی که در هاله کلانش هری ارائه میشود ،مستقیماً با دولت مرکزی است. به عبارت دیگر حکومتهای محلی یا شهرداریهای موجود در منطقه به واسطه دامنه کارکردی پایین خ ود، نقش ی در کم وکیف این دس ته خدم ات ندارن د و به عبارت دیگ ر در زمین ه خدم ات عمومی رفع ای ن نابرابری بیش تر به عهده دولت مرکزی است نه حکومت محلی یا شهرداریها .
از س وی دیگر، ش هرداریهای مختلف موجود در منطقه تهراننیز که تامین بخشی از خدمات محلی و به تبع آن کیفیت محیطیبر عهده آنها است، دارای شکاف درآمد سرانه بسیار بالایی هستندبرای مثال در سال ۱۳8۰، شهرداری تهران با برآورد جمعیت بیش از7 میلیون نفر و س رانه بودجه 8۵۰ هزار ریال، بیش ترین و شهرداری ا کبرآباد )نس یم ش هر( با حدود 88 هزار نفر جمعیت و سرانه بودجه 7۹ ه زار ریال کمترین س رانه بودجه را به خ ود اختصاص دادهاند .ب ه این ترتیب بالاترین س رانه درآمدی متعلق به ک لانش هر مرکزی و پایینترین آن مربوط به یکی از سک ونتگاههای غیررسمی واقع در هاله کلانشهری تهران بود )مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران ،۱۳8۵ ،۱6۰(. در چنین شرایطی همچنانکه بارلو )Barlow,1991( نیز تا کید دارد کاهش نابرابری میتواند از سوی حکومتهای فرادست مانند حکومت مرکزی و یا استانی و از طریق پرداختهای انتقالی در قالب کمکهای بلاعوض به ش هرداریهای با درآمد سرانه پایین ،ب دون ایجاد س اختار حکومت کلانش هری جدید ص ورت گیرد. از ای ن رو، به نظر میرس د این اس تدلال در بافتار کش ور م ا، با وجود اهمیت بس یار موض وع، در توجی ه ایجاد س اختارهای حکومتی یا حکمروایی جدید منطقهای، به تنهایی، چندان قانعکننده نباشد .
3-3- بررس ی کفای ت اس تدلال افزای ش مش ارکت عموم ی و اعتلای دموکراسی
پرس ش اصل ی در اینج ا ای ن اس ت که کدام س اختار م ی تواند ب ه بهتری ن نح و کنت رل ش هروندان بر حکومته ا و پاس خگویی و محاس بهپذیری بهت ر آنه ا را تضمی ن کن د؟ منطقهگرای ان س نتی استدلال میکنند که در سیستمهای حکومتی متفرق، شهروندان نمیتوانن د بدانند چه کس ی مس ئول کدام سیاس ت و ی ا خدمات اس ت. از این رو، این ش رایط به اغتش اش در الگوی حکومتداری انجامی ده و پاس خگویی و محاس بهپذیری را کاه ش میده د. در طرف مقابل، یکپارچهس ازی حکوم ت و ایجاد حکومتهای بزرگ مقی اس میتوان د باع ث افزای ش دموکراس ی، مش ارکت عموم ی و افزایش پاس خگویی ش ود زیرا این نوع حکومتها میتوانند قدرت و صلاحی ت عملک ردی بیش تری داش ته و بنابرای ن کنت رل محلی بیشتری بر سیاستها اعمال کنند )Ostrom, 1972; Keating,1995(.مخالف ان ای ن اس تدلال معتقدن د ک ه حکومته ای ب زرگ مقی اس ب رای ش هروندان بس یار دور از دس ترس ب وده و موج ب کاهش و عدم ترغیب مش ارکت فعال ش هروندان می گردد. شواهد تجرب ی ب ه دس ت آم ده از چندی ن مطالع ه در اروپ ای مرک زی و ش رقی برای مثال بر اساس شاخص میزان مشارکت شهروندان در انتخابات نش ان میدهد که میزان مش ارکت در شهرهای کوچک و روس تاها، بیش تر از ش هرهای متوس ط و ب زرگ )ب ه اس تثنای پایتخت ها( است )Swianiewicz, 2007, 98(.
ا گرچه پایههای عقلایی و تجربی این اس تدلال چندان نیرومند نیست، ولی به دلایل دیگر نیز این استدلال نمیتواند تبیین محکمی بر عقلانیت منطقهگرایی کلانشهری در تهران ارائه کند، از جمله این که این موضوع یعنی افزایش مشارکت عمومی در تصمیم گیریها به نظ ر نمیآید چن دان اولویتی در برابر اهداف بس یار مهم دیگر در این منطقه داشته باشد، اهدافی چون کاهش نابرابریهای اجتماعی و یاجلوگیری از روند تخریبچشم اندازهای طبیعی و کشاورزی و تبدیل
۱۳
آنه ا به نواحی ش هری در ط ی چند دهه اخی ر. علاوه برای ن، دلایلغیرمستقیم ضعف مشارکت عمومی در سیاست گذاریهای کشور راباید در تاثیر عوامل بسیار مهم دیگری جست که رابطه مستقیمی باساختار حکومتی موجود منطقه ندارند، از جمله این عوامل میتوانبه ساختار سیاسی متمرکز دولت و استقلال تام آن از مردم اشاره کرد که وابس تگی چندانی به مردم برای تامین بودجه خود ندارد. از این رو، ای ن اس تدلال که برای افزایش مش ارکت عموم ی در این منطقه میتوان از راهبردهای منطقهگرایی کلانش هری سود جست، بسیار کممای ه به نظر میرس د به وی ژه با ارجاع به مقیاس بس یار بزرگ این منطقه که علیالاصول به واس طه مقیاس بس یار بزرگ، نا گزیر حس اجتماع محلی و حس تعلق اندکی در گستره آن وجود خواهد داشت.
3-4- بررس ی کفای ت اس تدلال افزای ش ت وان رقابتپذی ری اقتصادی
ای ن اس تدلال ا کن ون مهم تری ن و پراس تفاده ترین اس تدلال ب رای تبیی ن عقلانی ت منطقه گرای ی کلانش هری در کش ورهای توس عه یافته محس وب میش ود ک ه بع د از ده ه ۱۹۹۰ و ظه ور منطقه گرای ی نوی ن و تح ت تاثیر روند جهانیش دن بیش از پیش مط رح گش ته اس ت، ب ه ط وری ک ه مهم تری ن اس تدلال از دی د کمیت ه اجتماع ات و حکومت ه ای محل ی انگلس تان )House of Commons, 2007, 47( در تبیی ن عقلانی ت ایجـاد حکومت ه ای شهرمنطقه ای بدین شرح بیان میشود:
«شهرهای بزرگ انگلستان همراه با پسکرانه هایشان موثرترین نیروه ای محرک توس عه اقتصادی بریتانیا و اب زار اعمال نفوذ این کش ور در اقتصاد جهانی هس تند. معنای آن این است که هر گونه بهب ود در هماهنگ ی سیاس تهای موجود در ای ن قلمروها اثرات مس تقیمی ب ر افزای ش تولی د و رقابت پذی ری در ایـن عرصه ه ای فضایی و به تبع آن کل گستره مناطق کشور خواهد داشت .»همچنان ک ه کیتین گ )Keating, 1995( بی ان می کن د در ای ن دوره، افزایش قابل ملاحظه ای در رقابت بین ش هری برای جذب س رمایههای س یال در س طح مل ی، ق اره ای و جهان ی ب ه وق وع پیوس ته اس ت و حکومته ای محل ی همگ ی ت لاش میکنن د ب ا تنظیم سلسله ای از سیاستهای توسعه اقتصادی به این شرایط جدی د پاس خ دهن د. در اینج ا ای ن اس تدلال ص ورت میگیرد که حکومته ای ب زرگ مقیاس قادرن د در بسـیج و هماهنگی منابع ب رای کارزار در عرص ه رقاب ت اقتص اد جهان ی موفق ت ر از سیس تم حکمروایی متفرق در قالب ده ها و صدها قلمرو مدیریت شهری و روستایی عمل کنند )Pastor et al , 2000; Porter, 2001(.ا گ ر بخواهی م کفای ت ای ن اس تدلال را ب رای تبیی ن عقلانی ت منطقهگرای ی کلانش هری ارزیابی کنیم، روند آس انتری نس بت به بقی ه اس تدلالها در پی ش خواهیم داش ت. به طور س اده میتوان اس تدلال ک رد ک ه تهران ب ه هیچ روی ش هری جهانی نیسـت حتی شهری در ردههای سوم، چهارم و یا حتی پنجم جهانی )Hall, 2001(. از این رو منطقه کلانشهری تهران نیز در سطح جهانی قرار نمیگیرد ت ا نظام مدیریت و اداره آن در اولویت اول دغدغههای خود س ودایرقاب تب ا دیگر ش هرمنطقههای دنیا را در س ر بپروران د. البته این به
۱4
معنی انکار اهمیت این استدلال برای تهران نیست. روشناست کهاتخاذ یک رویکرد منطقهای در قبال توس عه اقتصادی این منطقه ،چه برای رقابت با دیگر شهرمنطقهها باشد و یا هدفی صرفاً داخلی در آن مدنظر باش د، بسیار واجد اهمیت است. البته انجام برنامهریزی توسعه اقتصادی در ایران در مقیاس شهرمنطقهای با دشواریهای س اختاری متع ددی روب رو اس ت ک ه مهمتری ن آن، س اختار غالب برنامهری زی و مدیریت بخش ی اس ت. ب ه هر روی، به نظر نمیرسـد این استدلال در شرایط کنونی ایران چندان پذیرفتنی باشد که برای عقبنمادن از قافله رقابت اقتصادی با دیگر شهرمنطقههای جهانی ،باید نظام حکمروایی ویژهای برای این منطقه ایجاد کرد. با این وجود ، پایههای عقلایی این اس تدلال برای تهران نیز اسـتوار است: «از آنجا که ش ـهرمنطقهها موتور توسعه اقتصاد ملی هستند، روغنکاری این موتور از طریق در پیش گرفتن سیاستهای منسجم محرک توسعه منطقهای میتواند در توس عه کل کش ور تاثیر بزرگی بر جای گذارد.»3-5 – بررس ی کفای ت اس تدلال ایج اد ظرفی ت برنامهری زی استراتژیک منطقهای و ارتقای اثربخشی سیاستی
این استدلال هم در رویکرد منطقهگرایی سنتی و هم منطقهگرایی نوی ن در تبیی ن ض رورت و توجیه منطقهگرایی کلانش هری بس یار م ورد تا کی د ق رار گرفتـه اس ت. گزارهه ای اصل ی ای ن اس تدلال را میت وان به ش رح س اده زیر خلاص ه کرد: منطقه کلانش هری، یک هویت فضایی منسجم و یک «کُل ارگانیک۲4» به حساب میآید. در درون چنین موجودیت ارگانیکی، بخش عمده مسایل برنامهریزی اعم از محیطی،کالب دی، اقتصادی و اجتماعی، ماهیتی منطقهای و درهمتنیده دارند، مس ایلی چون تخریب چش مانداز های طبیعی و کشاورزی از طریق روند گسترده پرا کندهرویی شهری، آلودگی آب ،خا ک و هوا، دفع پس ماند و فاضلاب، توس عه نامت وازن اقتصادی و اجتماعی و نظایر آن. مقصود از ماهیت منطقهای این دسته مسایل این اس ت که س ازوکارهای علِّی مولد این مسـایل در سطح منطقه کلانشهری عمل میکنند و نه در درون شهرها و روستاها و به همین دلیل حل و رفع آنها نیز خارج از ظرفیت قلمروهای شهری و روستایی منفرد قرار دارد. با این حال، مرزهای تقسیمات سیاسی و مدیریتی ،پهنه این موجودیت ارگانیک را به ش هرها وش هرداریها، روستاها و دهیاریها، شهرستانها و فرمانداریها و بخشها و بخشداریهای متعددی تقسیم کرده است که هر یک از این قلمروها دارای قدرت انحص اری و مس تقلی در برنامهریزی و تصمیمگی ری محدوده خود ب وده و در ای ن فرایند پیوندی با قلمروهای همجوار خود ندارند. در ش رایطی ک ه با این چندپارچگی و تفرق سیاس ی و عملک ردی روبرو ب وده و هیچ ظرفیتی برای برنامهریزی اس تراتژیک منطقهای وجود ن دارد، امی د بس تن ب ه حل ش دن چنی ن مس ایلی، ام ری بیهوده خواه د ب ود. در چنی ن ش رایطی، حت ی ا گ ر ش هرداریها و ی ا دیگر قلمروه ای مدیریتی ب ه طور مجزایی بخواهند با این گونه مس ایل ک ه قلم رو برنامهریزی آنها را تحت تاثیر س وء قرار داده اس ت برخورد کنن د، سیاس ـتها و اقدام ات آنه ا اثربخش ی نخواهنـد داش ت۲۵.
چالش اثربخشی سیاستی در مناطق کلان شهری به دو دلیل شدتبالاتری دارد: الف( نوع مسایل و اهداف فراروی سیستم حکمروایی کلانش هری که عمدتاًماهیتی متعامل۲6، چندبخش ییا فرابخشیدارند و ب( شرایط بافتاری متفرق سیاستگذاری و تصمیمگیری .
در ش رایط وجود تفرق سیاسی و قلمرویی، هر یک از قلمروهای حکومتی موجود از دریچه منافع محلی کوتهبینانه خود، به مسایل ف رارو م ی نگرن د و علیالاصول امکان هی چ گونه برخورد سیاس تی منطقهنگر با این گونه مس ایل وجود نخواهد داش ت. روشن است ک ه تحقق اه داف سیاس تی در ح وزه مس ایل مش ترک منطقهای و برخ ورد ب ا موضوع ات فرابخش ی و متعام ل و نی ز ارائ ه برخ ی ان واع خدم ات ب ا ماهیت منطقهای، مس تلزم هم کاری قلمروها و نهاده ای مختل ف درگیر در برنامهری زی و مدیریت فضایی اس ت .ب رای مث ال در ارائ ه خدمت ی محل ی مانن د جم عآوری زبال ه )و نه دف ع آن(، نی ازی به هم کاری یا هماهنگ ی با دیگر ش هرداریهای موج ود در منطق ه و ی ا هم کاری و



قیمت: تومان

دسته بندی : معماری و شهرسازی

دیدگاهتان را بنویسید