صفحات ۱7 – ۲8۱5نشریه هنرهای زیبا – معماری و شهرسازی دوره ۲۲

شماره ۱ بهار ۱۳۹۶

سیاست گذاری در بزرگ شهر تهران: وا کاوی دوگانۀ
یکپارچگی- غیریکپارچگی*

وحیده ابراهیم نیا**1، زهره عبدی دانشپور۲
۱ استادیارگروه برنامه ریزی شهری و منطقه ای، دانشکده معماری و شهرسازی، دانشگاه شهید بهشتی، تهران، ایران.
۲ استاد گروه برنامه ریزی شهری و منطقه ای، دانشکده معماری و شهرسازی، دانشگاه شهید بهشتی، تهران، ایران.
)تاریخ دریافت مقاله: 5/۱۰/۹5، تاریخ پذیرش نهایی: ۱۱/۱۲/۹5(چکیده
بزرگش هر ) کلانش هر( تهران، در معرض تصمیمها و سیاس تهای چندگانهای قراردارد: سیاس تهایی از سـوی عوام ل بخـش دولت ی ک ه هری ک در ی ک ح وزۀ سیاس تگذاری منف رد دارای قدرت هس تند ، تصمیمهای افراد و گروهها در بخش خصوصی )و گاه در بخش عمومی( که بهدنبال بیشینهکردن منافع اقتص ادی خ ود هس تند، و تصمیمه ا و سیاس تهای عوام ل سیاس تگذاری مدیریت ش هری در این بزرگشهر. پیگیری چنین منافع چندگانه و گاه متضادی، نشان از امکان بالقوۀ بروز ناهماهنگی میان آنها دارد. پرس ش دوگانه این مقاله این اس ت که چه عناصر، وضعیتها و پدیدههایی و هریک چگونه در ش کلگیری وضعیت سیاس تگذاری در بزرگش هر تهران از دیدگاه دوگانۀ یکپارچگی-غیریکپارچگی سیاس تها اثرگذارند. در فرایند کار مقاله، در مرحلۀ نخس ت دانش موجود سیاس تگذاری یکپارچه در برنامهریزی بزرگشهرها در جهان با بهکارگیری روش «بازبینی سیستماتیک منابع»، استخراج شدهاست .در مرحلۀ دوم دادههای موردنیاز تحلیل با روش «مصاحبه» با متخصصان در بزرگشهر تهران گردآوری ،و با روش «تحلیل موضوعی» تحلیل ش ده اس ت. دس تاورد مقاله نش انمیدهد که در بزرگ شهر تهران شکلنگرفتن توافق جمعی در میان عوامل سیاستگذاری دربارۀ بایستگی استقرار اصول سیاستگذاری یکپارچه، نادیدهگرفتن یا کمتوجهی به تقابل عناصر رسمی و غیررسمی سیاستگذاری، آمیزگری انگاشت سیاس تگذاری یکپارچه با سیاس تگذاری واحد، و نیز قرارنگرفتن تصمیمگیری در یک فرایند پیوس تۀ برنامهریزی، مهمترین عوامل ایجادکنندۀ غیریکپارچگی سیاستگذاری هستند.
واژه های کلیدی
سیاستگذاری یکپارچه، برنامهریزی فضایی، برنامهریزی بزرگ شهری، سیستمهای پیچیده، تهران.

* ای ن مقال ه مبتنی اس ت بر رس الۀ دکت رای نگارنده اول با عنوان: «سیاس ت گذاری یکپارچ ه در چارچوب برنامهریزی بزرگش هر تهران»، که در دانشگاه شهید بهشتی و به راهنمایی نگارنده دوم در شهریور ۱۳۹4 دفاع شدهاست.
.E-mail: v_ ebrahimnia@sbu.ac.ir ،۰۲۱-۲۲4۳۱۶4۰ :نویسنده مسئول: تلفن: ۲۹۹۰۲845-۰۲۱، نمابر**
۱۶

مقدمه

4469995861005

ب ا گ ذار سیس تمهای ادارۀ بخ ش عموم ی )متش کل از دولت ،یعنی قوۀ اجراییه، ش امل وزارت خانهها و ش عبههای اس تانی آنها ،ق وۀ قانونگذاری، قوۀ قضاییه، مراجع محلی و ش وراهای منتخب شـهروندان( از حا کمیت سلس لهمراتبی و تمایل بهس وی انگاشت «جامعی ت»۱ ک ه از آرمانهای نخس تین و پابرج ای برنامهریزی در جهان بهش مار میآید، به تمرکززدایی از کارکردهای بخش عمومی و بهکارگی ری س ازوکارهای بازارگون ه در کش ورهای اروپ ای غرب ی در دوران پ س از ده ۀ ۱۹7۰میلادی، بخشهای عمومی این کش ورها به « نمایندگیهای خدماترسانی»۲ چندپارهای تبدیلشدهاند که در چارچوب « تقسیمهای سازمانی بخشی»۳، انگیزههای بیشتری برای دستیابی به مقاصد سازمانی خود دارند تا دستیابی به اهداف گستردهتر مربوط به کل سیستم بخش عمومی )دانشپور، ابراهیمنیا و محمودپور ، ۱۳۹۳، ۶۰(. مسیرهای غیریکپارچه در سیاستگذاری در بخ ش عمومی، ب ا چیرگی «س ازوکارهای مشکلگش ایی مبتنی ب ر رهیافته ای خطی»4 ش دیدتر نیز میش ود: در ای ن رهیافتها نادیدهگرفت ن ویژگیه ای سیس تمهای اجتماع ی، اقتص ادی و محیط ی، چـون گونا گون ی و تن وع عناص ر آن سیس تمها و اینک ه هریک از این عناصر توس ط نهادهای چندگانۀ رس می و غیررس می و در س طوح فضای ی و زمانی گونا گون در پ ی بهرههای فردی خود هس تند، ب ه تدوی ن سیاس ـتهایی منج ر میش ود ک ه نهفقط به تنهایـی ق ادر ب ه رویاروی ی ب ا مش کلهای اجتماع ی، محیط ی و اقتص ادی نیس تند، بلکه اث رات جانبی ناخواس تهای نی ز دارند که چرخههای جدیدی از مش کلها را ایجاد میکنند. اثراتی که چنین عوامل ی بر حکومت ش هری و س اختار س ازمانی بخ ش عمومی — بهویژه در قلمرو برنامهریزی شهری و فراشهری — بر چگونگی ادارۀ شهرها گذاشتهاند، منجر به دگرگونی نگرش و سازوکار برنامهریزی از « برنامهریزی کاربرد زمین شهری» به « برنامهریزی فضایی شهری »5 شدهاس ت تـا بتواند با توس ل ب ه رویک ردی یکپارچ ه و کلیتنگر و مدیری ت رواب ط میـان فعالیتهایی ک ه در یک مح دودۀ کالبدی مش ترک روی میدهن د و ب ر مکانه ا اثر میگذارن د، ب ه گش ودن مش کلهای پیچی ده و بینبخش ی اجتماعی- محیط ی، بپردازد .در چارچ وب برنامهری زی فضای ی ش هری و فراش هری اس ت ک ه «سیاس تگذاری یکپارچ ه»، ب ه یک ی از عرصهه ای مه م پژوهش شهری و فراشهری تبدیل شدهاست.
بزرگشهر )یا کلانشهر( تهران۶ متشکل از ۲۲ ناحیۀ خرد شهری ،ب ا موقعی ت اقتص ادی، فرهنگی و سیاس ی مس لط در کل کش ور و مح ل تمرک ز ش دید کارکرده ا و فعالیتها اس ت که اف زون بر مکان تمرک ز تصمیمگی ری دولت7 )یا ق وۀ مجری ه، ش امل وزارت خانهها؛ معاونته ا س ایر نهاده ا(، دو ق وۀ مقنن ه و قضایی ه، م کان تمرکز س رمایهگذاری و فعالیته ای اقتص ادی در کش ور نی ز ب ه ش مار میآید. در این بزرگش هر، عناصر سیاس تگذاری چندگانه، شامل شعبههای استانی عناصر سیاستگذاری بخشی به تولید تصمیم و سیاست، و اجرای آنها در حوزههای موضوعی گونا گون میپردازند .عوامل تصمیمگیری منتخب ش هروندان در این بزرگش هر، شامل شورای شهر تهران و شهرداری شهر تهران هستند که از نظر حقوقی جایگاه ی ناروش ن و مبه م در برنامهری زی و مدیری ت ش هر تهران دارن د. عوام ل تصمیمگی ری بخش خصوص ی و برخ وردار از منابع اقتص ادی در بزرگش هر ته ران نی ز ب ا انگی زۀ تجمی ع و بهکارگی ری س رمایه و افزایش س ود اقتصادی، منافع و بهرههایی را – بهویژه در توسعه و بازتوسعۀ زمین و فضای ساختهشده در بزرگشهر تهران- پیگیری میکنند. در چنین وضعیتی است که وجود منافع و اهداف گونا گون، امکان ناس ازگاری، ناهماهنگی و تضاد میان تصمیمها و سیاس تهای این عوامل تصمیمگیری و سیاس تگذاری چندگانه را ایجاد کردهاس ت. کوش شهایی که از س وی بخش عمومی برای قراردادن سیس تم و ساختار سیاستگذاری این بزرگشهر در مسیر افزای ش ظرفی ت یکپارچگ ی سیاس تها انج ام شدهاس ت نی ز در چارچوب یک فرایند پیوس تۀ سیاس تگذاری قرار نگرفته و خود بر زمینههای ایجاد غیریکپارچگی در این بزرگشهر افزودهاست.
هدف
پرسش ی دوگانه در ایـن مقاله مطرح و مـورد وا کاوی قرارگرفته که در پی یافتن این است که چه عناصر، وضعیت ها و پدیده هایی در سیاس ت گذاری بزرگش هر ته ران اثرگذارند و هری ک چگونه در ش ـکلگیری وضعیت سیاس تگذاری در بزرگشهر تهران از دیدگاه دوگانـۀ یکپارچگی-غیریکپارچگ ی سیاس ت ها عم ل می کنن د .در پاس خ، ه دف ای ن مقال ه تبیین وضعیـت دوگان ۀ یکپارچگی- غیر یکپارچگی در بزرگ ش هر تهران تعیین شده اس ت. در پاس خ به پرس ش و دس تیابی به هدف پژوهش پایه در مقاله، فرایند کار دو مرحل های ب رای این مقاله طراحی شدهاس ت )نم ودار ۱(. در این فرایند، مرحلۀ نخس ت مس یری استنتاجی اس ت که با به کارگیری روش بازبینی سیس تماتیک منابع، دانش موجود سیاست گذاری یکپارچ ه در برنامهری زی بزرگش هرها، پژوهشه ای نظ ری و تجربی ات دیگ ر بزرگ ش هرها در جه ان را اس تخراج نموده اس ت .برونداد این مرحله، پیش نهاد زمینه های اصلی تحلیل و نیازهای اطلاعات ی در ردیاب ی وضعی ت بزرگ ش هر ته ران از دی دگاه دوگانۀ یکپارچگ ی- غیریکپارچگ ی در سیاس تگذاری اس ت. در مرحل ۀ دوم، نیازهای اطلاعاتی تعیین شده در مرحلۀ نخست در مسیریاس تقرایی ب ا بهکارگیـری روش «مصاحب ۀ نیمه-س اختاریافته» 8 با افراد کارش ناس در جایگاه های دانش پژوهانه )آ کادمیک( و نیزتصمیم گیری و سیاس ت گذاری در بزرگ شهر تهران گردآوریشده ،و با روش «تحلیل موضوعی»۹ تحلیل شدهاست. از این روش برای کشف و صورت بندی الگوهایی که روابط، رویدادها و وضعیت های تکرارشـونده در س اختار سیاس ت گذاری در برنامه ریزی بزرگشهر تهران را تبیین می کنند، اسـتفاده شده اسـت. دس تاورد پیمودن ای ن فراین د در مقال ه شناس ایی ماهی ت چیس تی و چرای ی سیاس تگذاری و اج رای سیاس ت ها در برنامه ریـزی بزرگش هر تهران از دیدگاه دوگانۀ یکپارچگی- غیر یکپارچگی است.
روش شناسی
پژوهش پایۀ این مقاله با اختیار راهبرد «مطالعۀ موردی» انجام شدهاست۱۰. مطالعۀ موردی یکی از راهبردهای بازجُست رهیافت کیفـی )Creswell, 2009, 16( در پژوهش ه ای عل وم سیاس ی ،جامعه شناس ی، مطالع ات ش هری و س ایر عل وم مرتبط اس ت که وظیف ۀ آن درک منحصر بهف ردی و پیچیدگ ی واح د م ورد تحلیل اس ت )Odendaal et al. 2014, 25(. ای ن راهب رد زمان ی میتوان د ب ه کار گرفتهش ود ک ه در پژوه ش کیف ی پرس شهای پژوه ش از ن وع چرایـی و چگونگی هس تند و ب ر تحلیلی عمی ق از یک یا چند م ورد تمرکزدارند؛ پژوهش گر ب ر موضوعهای معاص ر )و نه تاریخی( تمرکـزدارد ولی بر رویدادهـا کنترل نـدارد )Yin, 2003, 1-5; Mill-er & Salkind, 2002, 5 (. در پژوه ش پای ۀ ای ن مقال ه، بزرگش هر تهران با روش انتخابِ اطلاعات -سوی مورد۱۱ برگزیده شده است .
1- سیاس ـتگذاری در بخ ـش عموم ـی و انگاشت یکپارچگی

مراحل روشها بروندادها
مرحلۀ نخست- ردیابی چارچوبهای نظری و تجربی مربوط به بازبینی پیشنهاد زمینه های اصلی تحلیل سیاستگذاری در بزرگشهر انگاشتهای اصلی تبیینکنندۀ سیاستگذاری یکپارچه سیستماتیک منابع تهران از دیدگاه دوگانۀ یکپارچگی- غیریکپارچگی
67249-943339

مرحلۀ در دوم- بزرگشهر ردیابی تهران زمینهاز دیهای دگاه اصلی دوگانۀ یتحلیل سیاستکپارچگی- گذاری نیمهانجام -انجام مصاحبهتحلیل ساختاریافتههای تبیینکنندۀ گزارشدهی عناصر، سیاستگذاری دررویدادها و برنامه وضعیتریزی های بزرگاصلی شهر
غیریکپارچگی موضوعی تهران از دیدگاه دوگانۀ یکپارچگی- غیریکپارچگی نمودار 1- فرایند روش کار برای پاسخ به پرسش و دستیابی به هدف مقاله.

در بررس ی رواب ط می ان سیاس تگذاری بخ ش عموم ی و انگاشت یکپارچگی که مرحلۀ نخست فرایند کار این مقاله است ،انگاش ـتهای اصل ی مرتبط ب ا سیاس ت گذاری یکپارچه در بخش عمومی و در بزرگ ش هرها ردیابی میش ود. این انگاش تها شامل سیاس ت و سیاس تگذاری در بخ ش عموم ی، سیاس ت گذاری بخش عمومی و نظریۀ پیچیدگی، و یکپارچگی در سیاس ت گذاری بخش عمومی است.
۱7
1-1- سیاست و سیاست گذاری در بخش عمومی و در شهرها سیاس ت گذاری در بخ ش عموم ی ی ا سیاسـت عموم ی۱۲ مجموعه ای از تصمیمهای دارای ارتباط درونی با یکدیگر است که از سوی بخش عمومی و با درنظرگرفتن اهداف منتخب و ابزارهای دستیابی به آنها، و در حوزهای که این عوامل دارای قدرت اثرگذاری و دس تیابی به این اهداف هس تند، گرفته میش وند تا اجرای آنها نتای ج مش خص و هدفمن دی را ایجادکنن د )Briassoulis, 2004, 9; Howlett, Ramesh, & Perl, 2009, 6; Ranney, 1968, 8-9 (. بنا بر این تعریف، عناصر اصلی تش کیلدهندۀ یک سیاس ت، پنج عنصر اصلی دارد: نخس ت( مش کل سیاسـتی۱۳، عرصۀ سیاست۱4 و موض وع سیاس تگذاری۱5، دوم( عوام ل سیاس ت گذاری ،یعن ی عام لان درگیـر در سیاس ـتگذاری، س وم( اه داف عوامـل سیاس تگذاری کـه بازتاب ی از سیسـتم های ارزش ی آنه ا اس ت ،چهارم( س اختارها و فرایندهای در دسترس برای سیاست گذاری ،و پنج م( ابزاره ای م ورد اسـتفاده ب رای دس تیابی ب ه اه داف تعیی ن ش دۀ سیاست)دانشـپور و ابراهیم نیـا ،۱۳۹4، ۹۲-۹۱(.
برنامهری زی در بخ ش عمومی یک فرآیند رسـمی تصمیمگیری اس ت ک ه بخ ش عمومـی بـا بهکارگی ری آن اقدامه ای لازم ب رای گشودن مشکلهای عمومی را تعیین میکند. سیاستهای شهری ، زنجیرهای از تصمیمها )یا ناتصمیمها(ی اختیار شده توسط مراجع عموم ی در هری ک از س طوح ملی، منطقهای، فراش هری و ش هری هستند که بر نحوه زیست انسانها در شهرها، مشکلهای شهرها و کیفیت زندگی در آنها، اثر میگذارن د )Hutchison, 2010, 907-908; Coplin, 2007, 7-8( و رهب ران سیاس ی، ش هروندان، فراینده ای بوروکراتی ک و تأمی ن خدم ات، و م کان جمعی ت و فعالیته ای اقتصادی زیرسیس تمهای اصلی و دارای میانکنش آن را تش کیل میدهنـد )Clark, 1985, 438(. در سیاس تگذاری ش هری ممکـن اس ت لابیه ای سیاس ی، رس انهها، و گروههـای فش ار خ ارج از س ازوکار رس می سیاس تگذاری نیز قادر ش وند ترجیحهای خود را ب دون پیمودن یک فرایند تصمیمگیری، در سیاس ـتها وارد کنند )Latham, McCormack; McNamara & McNeill, 2008, 142(.
1-۲- سیاست گذاری بخش عمومی و نظریۀ پیچیدگیارتب اط میان سیاس تگذاری بخش عموم ی و نظریۀپیچیدگی اهمیت دارد زیرا نظریۀ پیچیدگی جهان را متشکل از سیستم هایی پیچی ده میدان د ک ه پیوسـته در ح ال سـازش ب ا محی ط خـود و در نتیج ه دگرگونـی هس تند. پذی رش ای ن نظری ه در مطالع ۀ
۱8
سیستمهای اجتماعی و محیطی، این سیستم ها را سیستم هاییپیچیده و خودسازمان ده می شناسد که قواعد جاری میان آنها نهبرپایۀ علیت قطعی )قطعیت گرا(۱۶، بلکه مبتنی بر علیت غیرقطعی) غیرقطعیتگرا(۱7 اس ت. ویژگیهای این سیس تمها را میتوان در
Holland, 1992, 17-20; Man-, 407-410 (زیـر چنین معرفی کرد
:)son, 2001
نخس ت- تکامل18 مش ترک: سیس تمهای پیچیده با محیط خ ود تکامل پیدا می کنند، چنانکه با دگرگونی در محیط، آنها هم دگرگون میشوند تا بهترین مناسبت را با محیط خود تأمینکنند .ب ا ایـن دگرگون ی، آنها محیط خ ود را نی ز دگرگون می س ازند و این فرایند پیوسته و تکرارشونده در طول زمان ادامه پیدا میکند.
دوم- تن وع لازم19: در سیس تمهای پیچی ده، ه ر چ ه تن وع درون سیستم بیشتر باشد، سیستم بیشتر قادر خواهد بود از این تن وع برای پدیدآوردن امکانهای جدید در تکامل با محیط خود استفاده کند .
سوم- هم پیوندی۲0: سیستمهای پیچیده برای ماندگاری به اتصال و ارتباط با دیگر سیستم ها وابسته اند؛ یک سیستم پیچیده بیش تر ب ا رواب ط آن تعریفمی شـود تا اج زای آن و مش خصه های گس تردۀ سیس تم نه منتـج از برهم نهادن ویژگیه ای اجزای آن ،بلکه حاصل میانکنش میان آنها است .
چه ارم- قرارگی ری در م رز آش وب۲1: لب ۀ آش وب وضعیت ی اس ت که سیس تم در آن توان ایجاد تعادل میان « اتفاقیبودن»۲۲ و «حال ت س کون داش تن»۲۳ را دارد: سیس تمها در م رز آش وب ، بهجای فرس ودگی در اثر یک بحران، میتوانند به «نقطۀ بحرانی »برس ند ک ه در آن س اختار درون ی سیس تم در لب ۀ س قوط ق رار می گیرد، بدون اینکه سقوطکند .
پنجم- وابسـتگی حساس به شرایط نخستین۲4: هر دگرگونی جزی ی و تصادفی ممکن اس ت در وضعیت سیس تمهای پیچیده دگرگونی بزرگی ایجادکند و سیستم را به یک وضعیت تعادل جدید برساند۲5.
انتش ار نظری ۀ پیچیدگ ی در عل وم طبیع ی، عل وم اجتماع ی و نی ز در سیاس ت گذاری، درک از مش کلهای اجتماع ی- محیطی را غنیک رده اس ت؛ آ گاه ی از ای ن که ب رای مطالعۀ این مش کلها و همچنیـن تدبیـر سیاس تهای کارآم د ب رای رویاروی ی ب ا آنه ا ،نمی ت وان کل را ش ناخت و وضعی ت آن را کنت رل و پیشبینی کرد )Briassoulis, 2005, 3(، دلالتهای مهمی را در رابطه با چگونگی درک مش کلهای سیاس تگذاری بههمراه آورده اس ت ک ه در زیر
Briassoulis, 2004, 4-7; 2005, 4-8; Green-( معرفـی شـده اند
berg, Miller, Mohr, & Vladeck, 1977, 1533(:نخست- گونا گونی و تنوع مشکل سیاستی در بخش عمومی: در سیستمهای اجتماعی و محیطی که سیستمهایی پیچیده، به شـمار میروند، عناصر سیستم در س طوح فضایی و زمانی متفاوت در پی بهرۀ فردی هستند. این در حالی است که این عناصر نهفقط از نظ ر جنبهه ای اجتماع ی- اقتص ادی، دیدگاهه ا، انگیزهه ا ،احس اسها، دورنماهای آین ده و میزان منابعی ک ه در اختیار دارند تفاوت دارند، بلکه اهداف آنها نیز مبهم و دارای عدم قطعیت است .از ای نرو اس ت ک ه تعریف مش کلها و تعیین اه دافمرتبط با آنهاوابس ته به ش رایط و عواملی اس ت که این مشکل را تعریف میکنند و در مس یر مشکلگش ایی، با دگرگون ی عوامل، مناب ع و روابط آنها ،تعری ف مش کل و اه داف مرتب ط ب ا آن نیز تکام ل پیدا میکن د. به این دلیل ممکن اس ت تعریفهای چندگانهای از مش کلها وجود داشتهباشد که با یکدیگر در کشمکشباشند. افزون بر این، تعیین روابط س ببی۲5 در پاسخ به پرسشهای مهم «چه زمانی»، «چرا» و «کجا» مش کلها آغاز میش وند، «به چه میانجامند» و «چه زمانی پای ان خواهندیافت» دارای قطعیت نیس ت و ب ه مقیاس تحلیل و می زان اطلاعات در دس ترس هری ک از عوامل — ک ه اغلب نا کامل است — بستگی دارد .
دوم- پیش بینی ناپذی ری اث رات مش کل سیاس تی:بازتاب ویژگ ی «وابس تگی حس اس ب ه ش رایط اولی ه» در وضعی ت سیس تم های اجتماع ی، اقتص ادی و محیط ی که سیس تم هایی پیچی ده بهش مار میآین د، این اس ت ک ه مداخلههای سیاس تی — وابس ته به مقیاس ی که مشکل سیاستی در آن تعریف و درمان می ش ود — در س طوح فضایی-س ازمانی گونا گ ون، دارای اثرات پیش بینیناپذیر و نامعین هستند و ممکناست به جای بهبودی و یافت ن راه گش ودن مش کلها، مش کل موج ود را ب ا مش کلی ی ا موضوعی دیگر در زمان و فضا جایگزینکنند .
س وم- نا کارآمدب ودن قواع د کنت رل از ب الا ب ه پایی ن در رویارویی با مش کل سیاستی: یک سیستم پیچیدۀ سازشپذیر در ه ر س طح فضای ی- زمان ی، از سیس تمهای کوچکت ری تشکیلش ده ک ه بهط ور سلس لهمراتبی در سیس تمهای بزرگ ت ر جای گرفته اند. مشخصۀ سازماندهی سلسلهمراتبی سیستمهای پیچی دۀ س ازشپذیر ب ا س اختارهای از ب الا ب ه پایی ن هدای ت و مه ار هم خ وان نیس ت، زی را در ای ن سیس تم ها هری ک از عناص ر ب ه ش بکه هایی چندگان ه تعل ق دارن د که ب ا یکدیگ ر ارتباط هایی غیرخط ی دارن د. با داش تن چنی ن ویژگی هایی که سیس تمهای اجتماع ی و محیط ی را پیش بینیناپذی ر و کنت رل آنه ا را دش وار می کند، طراحی سیاس تهای پاس خگو و کارآم د، به درک پیچیدگ ی ای ن سیس تمها و عدم قطعی ت ذات ی مش کل های سیاس تی در آنها و نیز تش خیص اینکه راهی واح د و مورد پذیرش هم گان برای گش ودن این مش کل ها وجود ندارد، وابسته اس ت: یعن ی ای ن مش کلها در مقیاسه ای فضای ی و زمان ی چندگان ه ب ا یکدیگ ر میانکن ش دارن د، در حالی ک ه سیاس ت های بخش ی و ت ک مقص وده برآم ده از بهکارگی ری رهیاف ت خط ی در بخ ش عموم ی، تنه ا جنبه ه ای وی ژه ای از این مش کل ها را م ورد توجه ق رار میدهن د و با ایج اد همپوش ی ها و کش مکش ها منبع ایجاد مشکل های جدید و اتلاف منابع می شوند.
1-3- یکپارچگی سیاستگذاری در بزرگ شهرهاعوامل تصمیمگیر و سیاستگذار بخش عمومی برای رویارویی با مشکلهای بخشی خود، بر پایه دستورکاری که تقسیم کار و برنامههای ملی برای آنها تعیین کرده اس ت، به سیاس تگذاری در بزرگشهرها میپردازند؛ در حالی که با پایبندی به این دس تورکار بخش ی ممکن
جدول1- ماتریس نشان دهندۀ تفسیر عناصر سیاست گذاری یکپارچه در برنامه ریزی بزرگ شهرها.
تشریح عناصر محتوایی سیاست گذاری یکپارچه در برنامه ریزی بزرگ شهرها در جهان عناصر محتوایی سیاست گذاری یکپارچه
• مکمل بودن سیاست ها در محدوده های جغرافیایی-اداری اثرگذار بر یکدیگر )Kidd, 2007, 166( فضایی جامعیت )درونداد
فرایند سیاستگذاری(
سازگار یا مکملبودن سیاستها در بخشهای سیاست گذاری اثرگذار بر یکدیگر )Briassoulis, 2004, 21(
یافتن دامنۀ مناسبی از مشکلها با وابسنگی درونی که تحت یک چارچوب سیاستی قرار گیرند )Under-
)dal, 1980, 159 موضوعی واردشدن دامنۀ وسیعی از اندیشه ها، صداها، گروه های فرهنگی و قومی و عوامل بیرون مانده از تصمیم گیری در بخش عمومی )Holden, 2012(
وجود سیستم های باور، نظریه ها و چارچوب های شناخت شناسانۀ مشترک، هم خوان یا غیرکشمکشی که بازتاب آن برداشت هایی هم خوان از مشکل سیاستگذاری است )Briassoulis, 2004, 25( ارزش های و راهنمای تصمیمها • توافق بر سر اهداف کلان )Christensen, 1999, 94(: هم خوانی آن چه عوامل چندگانۀ سیاست گذاری از وضعیت مطلوب در ذهن دارند و پایبندی به اهداف کلان مشترک، مکمل یا سازگار )Briassoulis, 2004, 22; Christensen, 1999, 67( چشم اندازها و اهداف • ارزش گذاری گزینه های سیاستی از دورنمایی کلی و نه دورنمای محدود هریک از عوامل سیاست گذاری
)Underdal, 1980, 161( عوامل سیاست گذاری تجمیع پیامدهای
سیاست گذاری )عمل پردازش در فرایند سیاستگذاری(
• پذیرش یک دیدگاه بلندمدت و ارزش گذاری گزینه های سیاستی نه فقط بر مبنای مزایای کوتاه مدت آنها، بلکه هم چنین بر مبنای پیامدهایی که در آیندۀ دورتر رُخ می دهند )Underdal, 1980, 161( زمانی • پی گیری سیاست های سازگار از سوی عوامل چندگانۀ اجرای سیاست )Underdal, 1980, 161( افقی سازگاری بروندادها
)برونداد فرایند فعالیت سیاستگذاری(
• هم خوانی اهداف کلان و خُرد سیاستی و نظریه های پشتیبان آنها با روندکارها، ابزارها و سنجههای
)Briassoulis, 2004, 21; Underdal, 1980, 161( اجرایی سیاست گذاری عمودی تشریح عناصر روندکاری سیاست گذاری یکپارچه در برنامه ریزی بزرگ شهرها در جهان عناصر روندکاری سیاست گذاری یکپارچه
سنت سیاسی و مدیریتی باز، شفاف و مشارکتی )Briassoulis, 2004, 21(
وجود ساختارهای افقی تصمیم گیری و سطح محلی سیاستگذاری )Chris- Briassoulis, 2004, 22
);tensen, 1999, 37 چارچوب کلان سیاست گذاری
• روابط همیارانه، همکارانه، غیرکشمکشی میان آنها در مراحل گونا گون فرایندهای سیاست گذاری ،بخش های سیاست گذاری و نواحی جغرافیایی-اداری )Kidd, 2007, 166( عوامل سیاست گذاری
تدوین چارچوب یکپارچهکننده که در آن دس تورکارهای سیاس تی که باید از سوی عوامل سیاست گذاری
)Underdal, 1980, 166-167 ;Holden, 2012 ; Kidd, 2007, 164 (بخش عمومی پیگیری شود، مشخص شود
به کارگیری ابزارهای سیاستگذاری تقویت کنندۀ یکدیگر، مکمل، هم خوان و غیرکشمکشی )Brias-
)soulis, 2004, 22 ابزارهای سیاست گذاری
اس ت برآینده ای سیاس تهای آنه ا، ناس ازگار و حت ی رقی ب دیگ رسیاس تها باش ند. «سیاس تگذاری یکپارچ ه» در بزرگش هرها ب ا– نی ت و دس تورکار بهب ود برآمده ا و درنظرگرفت ن پیامده ای یکسیاس ت در خ ارج از ی ک بخ ش سیاس تگذاری خ اص — ارتقای برهم کنشیها ) راه حلهای برد ـ برد( میان بخشهای سیاستگذاری چندگانۀ بخش عمومی در بزرگش هرها، کاهش تکرار در فرایندهای افق ی و عم ودی سیاس تگذاری بخـش عموم ی در بزرگش هرها ،ارتق ای درک عوام ل سیاس تگذاری از اث رات سیاس ـتهای ی ک بخش سیاس تگذاری بر دیگر بخشها و س ازگاری میان سیاستها در بخشه ای مختل ف )افق ی( و س طوح مختل ف سیاس ـتگذاری )عم ودی( در بزرگشـهرها، و تمرک ز بیش تر بر دس تیابی اهداف کلی بخش عمومی بهجای دستیابی به اهداف محدودتر بخشی )Stead & Meijers, 2009, 319(، اس ت ک ه وارد قلم رو برنامهریـزی ش هری دانسته شدهاست. در جمعبندی پژوهشهای این انتظام میتوان سیاستگذاری یکپارچه در برنامهریزی بزرگشهرها را بر حسب عناصر
۱۹
اصلیفرایند سیاس تگذاری یکپارچه، یعنی جامعیتدروندادهایای ن فراین د، تجمیع پیامدها در پ ردازش درونداده ای این فرایند و س ازگاری بروندادهای این فرایند )دانش پور و هم کاران ،۱۳۹۳، ۶۱-
۶۰؛ دانش پور و ابراهیمنی ا ،۱۳۹4، ۹4-۹۳( تفس یرکرد )ج دول ۱(.
ب ا پذی رش پیچیدگی مش کلهای بخش عمومی، ش یوه های سلس لهمراتبی و اعم ال اقت دار از ب الا ب ه پایی ن ب رای ایج اد هماهنگی و یکپارچگی نا کارامد دانسته شـده )Pollitt & Bouck-aert, 2004, 20( و ض رورت بازنگ ری در رابطـۀ می ان دولت با دیگر عوام ل تصمیم گیری در جامعه مطرح شده اس ت؛ تا تصمیم گیری ب رای ش هرها و بزرگش هرها بتوان د برهمکن ش پویایی ه ای اقتص ادی، اجتماع ی، فرهنگ ی، محیطی و سیاس ی- اداری را در تصمیمگی ری و سیاس ت گذاری ب رای بزرگش هرها ردیاب ی کن د .پذی رش این ضرورت یعن ی گذر از الگوی حکوم ت در ادارۀ بخش عمومی، به سوی حکمروایی۲۶، که در آن، سیاستگذاری نه فقط از سوی دولت، بلکه با مشارکت فعال دامنهای دربرگیرنده از تمام
۲۰
فع الان جامع ه انجام ش ود و مجموع ۀ چندگان ه ای از فع الان دربخش ه ای، دولتی، نیمهدولتی و خصوص ی از تمام مقیاسهایفضای ی ب ا بهره ه ا و ق درت متف اوت، ب ا مشـارکت در فرایندهایهمکاران ۀ تصمیم گی ری، اه داف و خواس تههای خ ود را در ی ک سیس تم حکمروایـی محل ی مطرحکنن د )دانش پور و ابراهیم نی ا ،۱۳۹4، ۹۹-۱۰۰ ؛Getimis, 2010, 123(.
3- ردیابی دوگانۀ یکپارچگی- غیریکپارچگی سیاستگذاری در برنامهریزی بزرگشهر تهران
در بزرگش هر ته ران عوام ل تصمیمگی ری و سیاس ت گذاری بخ ش عموم ی هری ک — در چارچ وب دس تورکارها و حوزه های ق درت و تصمیمگیری و سیاس تگذاری مجزای خود — تصویری متف اوت از مهمتری ن مش کل ها را در نظ ر داش ته و اولویت ه ای برنامه ری زی متفاوت ی را )که با ح وزۀ موردعمل خود در بزرگ ش هر ته ران مرتب ط اس ت( مبن ای عمـل خ ود در بزرگش هر ته ران قراردادهان د. ایـن وضعی ت نش ان از موقعیتی بالق وه ناهماهنگ دارد کـه در آن ام کان ب روز تضـاد در دریافت ه ا، برداش تها ، ارزشه ای زی رکار و قواع د راهنم ای تصمیم ه ا و سیاس ت های ای ن عوام ل تصمیمگیری و سیاس تگذاری وج وددارد. در بخش خصوص ی نی ز توسـعه دهندگان زمی ن و فض ای ساخته ش ده ،منابع موجود در این بزرگشـهر را وس یله ای برای انباش ت هرچه بیش تر و بیشینه کردن س رمایۀ خود در نظر می آورند و با سودا گری زمی ن و فض ای ساخته ش ده، از مراج ع شـهری تقاضای پیوس تۀ دگرگونی در کاربرد و ترا کم فضای ساختهشده و به زیر توسعه بردن زمین ه ای باقیمانده و تخریب و بازس ازی فضاهای جدید در این بزرگش هر را — ب ر خلاف قوانین و مقررات برنامههای ش هری — دارند. محصول فرایندهای تصمیم گیری و سیاس تگذاری در این وضعیت، سیاس ت هایی غیریکپارچ ه یا چندپاره برای بخشهای گونا گ ون در بزرگش هر ته ران اس ت که نمیت وان آنه ا را همچون «سیاس تهای بزر گش هری ب رای ته ران» درنظ ر آورد؛ یعن ی سیاس تهایی ک ه نش انگر «میث اق مورد تواف ق، مش ترک و مورد تعهد» بخش عمومی، بخش خصوصی، و شهروندان دربارۀ نقش
جدول۲- ماتریس نشانگر پرسش های تحلیل دوگانۀ یکپارچگی- غیر یکپارچگی سیاست گذاری در بزرگ شهر تهران.
پرسش های تحلیل زمینه های تحلیل
آیا در چارچوب کلان سیاست گذاری و میان عوامل سیاستگذاری در بزرگشهر تهران، سنت همیاری و اعتماد، عزم و ارادۀ سیاسی و نیز تعهد و ارادۀ مشترک برای پایبندی به چارچوب های سیاست گذاری یکپارچۀ مورد تواقق وجوددارد؟ چارچوب کلان سیاست گذاری
آیا درس اختار سیاس ت گذاری در بزرگش هر تهران عوامل سیاس تگذاری برای هدایت یکپارچگی سیاستهای تدوینشده در عرصه های سیاس تی بخش ی و محدوده های جغرافیایی-اداری، اجرای چرخه های فرایبین بازبینی سیس تماتیک تمام جنبه های اجرا و ثبت مشکل ها، و نیز پاسخگویی دربارۀ دو وظیفۀ بالا به دیگر عوامل سیاست گذاری در قلمرو برنامه ریزی شهری، وجود دارد؟ عوامل سیاست گذاری
آیا در س اختار سیاسـ تگذاری بزرگ ش هر تهران یک چارچوب سیاس تی الزام آور تدارکدیده شده که تمام عوامل تصمیم گیری به آن پایبند باشند؟ ابزارهای سیاست گذاری
این بزرگشهر و نیز تقسیم مسئولیتها و اختیارها در دستیابی به این نقش باشد. در چنین وضعیت سیاستگذاری، منابع گونا گون
)شاملمنابع مالی، نیروی انسانی، زمان و جز آن( نیزدر مسیرهایگونا گون، هماهنگنشده و گاه رقیب، مصرف و یا اتلاف می شوند.
۲-1- ردیاب ی زمینهه ای تحلی ل سیاس ت گذاری یکپارچ ه در برنامه ریزی بزرگ شهر تهران
در این بند از مقاله با ردیابی زمینههای تحلیل سیاس تگذاری یکپارچه در برنامه ریزی بزرگ شهر تهران و انجام عمل تحلیل بر پایۀ این زمینهها، کوشش شده است تا عناصر، رویدادها و وضعیتهای تبیینکنن دۀ چیس تی و چرای ی سیاس تگذاری در برنامهری زی بزرگش هر ته ران — از دی دگاه دوگان ۀ یکپارچگ ی- غیریکپارچگ ی – گزارشش ود. زمینهه ای تحلی ل سیاس تگذاری در برنامهریزی بزرگشهری از این دیدگاه دوگانه، چارچوبی است که بر پایۀ تلفیق انگاشتهای تکرارشونده در پژوهشهای نظری و مطالعات تجربی در جه ان، بهعن وان عناصر رون دکاری سیاس تگذاری یکپارچه در بند ۳-۲ مقاله پیش نهاد ش د و در جدول۲ نیز پرس شهای اصلی برای سنجش این چارچوب معرفی شده است.
۲-۲- گ ردآوری داده ب رای پاس خ ب ه پرس ش های تحلی ل سیاست گذاری یکپارچه در برنامه ریزی بزرگ شهر تهران
دادهه ای موردنی از در پژوه ش پای ۀ ای ن مقال ه ب رای پاس خ ب ه پرس ش های تحلی ل دوگان ۀ یکپارچگ ی- غیر یکپارچگ ی سیاس ت گذاری در بزرگ ش هر ته ران )ک ه در ج دول۲ در بن د ۱-۳ معرفی ش دند( ب ا انج ام « مصاحبهه ای نیمه-س اختاریافته» بـا اف راد کارش ناس در جایگاهه ای دانش پژوهان ه )آ کادمی ک( و نی ز تصمیمگی ری و سیاس تگذاری در بزرگش هر ته ران درب ارۀ وضعیـت س اختار سیاس تگذاری در برنامهریزی این بزرگش هر ، بهدست آمدهاس ت. روش انتخاب پرسششوندگان، نمونه گیری نظ ری۲7 ب وده ک ه ب ا به کارگی ری معیاره ای اط لاع از وضعی ت سیاس ت گذاری در بزرگ ش هر تهران در دوره ه ای زمانی متفاوت ،ناهمگنی و گونا گونی افراد و در دس ترس بودن، انتخاب ش ده اند .انتخ اب تع داد آنه ا نیز ن ه بهمنظور تش کیل ی ک نمون ۀ نمایا۲8، بلک ه به منظ ور پیش رفتن در مس یری که به آشکارش دن موضوع مورد مطالع ه بیانجام د )Flick, 2009, 117-119( ادام ه پیدا کرده اس ت. ب ه همین دلیل در ای ن روش گ ردآوری داده حجم نمونه ،ب ا رس یدن به دادههای تکراری مش خص ش ده اس ت. جدول۳، دس تهبندی از جای گاه حرف های و آ کادمی ک مصاحبهش وندگانرا نش ان میدهد و فراوان ی پرسشش وندگان در می ان عوام لتصمیم گیـری و سیاس تگذاری گونا گ ون بخ ش عموم ی نی ز درجدول4 مشخص شده است.
۲-3- تحلیـل دادهه ا ب رای پاس خ ب ه پرس ـشهای تحلی ل سیاست گذاری یکپارچه در برنامه ریزی بزرگ شهر تهران
جدول3- دسته بندی کلی از جایگاه حرفه ای و آ کادمیک پرسش شوندگان، در پژوهش پایۀ مقاله.
جایگاه حرفهای و آکادمیک مصاحبه
شونده جایگاه حرفهای و آکادمیک مصاحبه
شونده جایگاه حرفهای و آکادمیک مصاحبه

شونده
پ ب الف پ ب الف پ ب الف  11  9    1
  11   11   2
  19  11   3
 21  12   4
 21  13  5
 22  14  6
 23  15  1
 24   16   1
 25 الف- هیئت علمی دانشگاه ب- مهندسین مشاور برنامهریزی پ- تصمیمگیری و سیاستگذاری بخش عمومی

  26 جدول4- فراوانی مصاحبه شوندگان در میان عوامل تصمیم گیری و سیاست گذاری چندگانه بخش عمومی، در پژوهش پایۀ مقاله.
شورای شهر تهران شهرداری تهران تهران وزارت کشور وزارت راه و شهرسازی* عوامل بخش عمومی
کنونی کنونی سابق سابق کنونی سابق کنونی وضعیت: کنونی یا سابق
۱ ۲ 5 ۱ ۲ ۲ ۱ تعداد )نفر(
نهاد مطالعات و برنامه ریزی شهر
* با نام قبلی «وزارت مسکن و شهرسازی»
در پژوهش پایۀ این مقاله برای تحلیل دادههای گردآوریشده در پاس خ ب ه پرس شهای تحلیـل سیاس تگذاری یکپارچ ه در برنامه ریزی بزرگش هر تهران از روش «تحلیل موضوعی» استفاده ش د که روشی اس ت برای تعیین، تحلیل و گزارشدهی الگوها۲۹ و تم ها )یعنی موضوع یک صحبت یا نوشتار( درمیان داده ها)Braun & Clarke, 2006, 79( که هر تم نش انگر س طحی از الگویابی درون مجموع ه داده ه ا اس ت )Braun & Clarke, 2006, 81(. فراین دی ک ه ای ن روش بـرای تحلی ل و گزارشده ی الگوها و تم ه ا درمیان دادههـا به کارمی گی رد، بـا برخ ی از دیگ ر روش ه ای کیف ی )چ ون نظری ۀ مبنایی۳۰ و تحلی ل محتوای کیفی( ش باهتهایی دارد اما در مقایس ه بـا ای ن روش ه ا دارای دو تفاوت بارز اس ت: نخس ت( در چارچوبه ای شناخت شناس انۀ گونا گـون قاب ل به کارگی ری اس ت؛ و دوم( قابلیت بهکارگیری هم در مس یری اس تقرایی و هم در مسـیری اس تنتاجی را )ب ر خ لاف روش نظریۀ مبنایـی که تنها در مس یر اسـتقرایی به تحلی ل دادهها میپ ردازد( دارد )Braun & Clarke, 2006,1(. در ای ن مقاله بهکارگی ری این روش برای یافتن تم هـای اصل ی تبیین کنندۀ وضعی ت سیاس ت گذاری یکپارچه در برنامه ری زی بزرگش هر تهـران ب ا پیم ودن مراحل زیر انجام ش ده است ) و نتایج آن در بند 4-۳ مقاله معرفی شده است:(مرحل ۀ نخسـت- آش نایی ب ا داده ه ا: آش نایی ب ا دادهها با
۲۱
تبدی ل دادههای گفت اری به دادهه ای نوش تاری )مصاحبه ها( ،و یادداش ت برداریهایی کل ی درب ارۀ هرآنچ ه ک ه مرتبـط ب ا زمینهه ای تحلی ل پژوهش پای ۀ این مقاله اس ت، و نیز واردکردن مصاحبه ه ای تبدیل ش ده ب ه مت ن در نرماف زار تحلی ل کیف ی MAXQDA پیموده ش د. کارب رد ای ن نرم اف زار در مقال ه، کم ک بـه حف ظ موض ع عینـی پژوهش گر۳۱ در ثب ت دقی ق آن چ ه پرسش شوندگان گفتهاند و بازنمایی تا حد ممکن دقیق آن است.
مرحل ۀ دوم – تولی د کُده ای نخس تین3۲: در ای ن مرحل ه موضوعه ای قابل توجه ی ک ه در ارتب اط با زمینهه ای تحلیل در مصاحبه ها بیان شده اند، ردیابی، هریک در دستههایی قرار گرفتهو یک عنوان )برچسب( برای هر دسته درنظر گرفته شد.
مرحلۀ س وم- جس تجو برای الگوهای بالقوه: در این مرحله کوشش ش ده روابط میان کُدهای نخس تین جستجو شود. روابط تکرارشونده در میان کُدهای نخستین بهعنوان «الگوهای بالقوه »تش کیل دهندۀ تم های تبیینکنندۀ وضعیت دوگانۀ یکپارچگی-غیریکپارچگ ی در برنامهری زی بزرگش هر ته ران ردیاب ی شـدند .این مرحله ش امل حرکت پیوس تۀ رو به جلـو و روبه عقب میان کل مجموع ه داده ه ا، کُدها و تعیی ن الگوها و تمها ب ود؛ یعنی برخی از کُده ای نخس تین ب رای تش کیل یـک کُ د جدی د در یکدیگ ر ادغام شده، برخی یک الگو و تم جدید را شکل داده ، و برای برخی ک ه ام کان قرارده ی در هیچ یـک از الگوها و تم ه ای موجود نبود ،الگو و تمی جدید شکل داده شد.
۲-4- گزارشده ی تمه ای اصل ی تبیینکنن دۀ وضعی ت دوگان ۀ یکپارچگی- غیریکپارچگی سیاستگذاری در بزرگشهر تهران
مرحل ۀ چه ارم بهکارگی ری روش تحلی ل موضوع ی در مقال ه ، گزارشدهی تمهای اصلی تبیین کنندۀ وضعیت دوگانۀیکپارچگی-
۲۲
غیر یکپارچگی در وضعیت سیاس ت گذاری بزرگ شهر تهران است .این تمها عبارتند از: الف( روش ننبودن توزیع قدرت و مس ئولیت می ان س طوح ملی و محل ی سیاس تگذاری در بزرگش هر تهران ،ب( دسـت نیافتن عوام ل تصمیم گی ری و سیاس ت گذاری ب ه کارک رد یکپارچه کنن دۀ م ورد انتظ ار، و پ( دس تنیافتن ابزارهای سیاست گذاری به کارکرد یکپارچهکنندۀ موردانتظار.
۲-4-1- روش ـننبودن توزیع قدرت و مس ئولیت میان س طوح ملی و محلی سیاست گذاری در بزرگ شهر تهران
در برنامه های پنج سالۀ توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کش ور )قانون برنامۀ پنج س الۀ پنجم توس عۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اس لامی ایران ،۱۳8۹؛ قانون برنامۀ پنج سالۀ چه ارم توسـعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اس لامی ای ران، ۱۳8۳ و قان ون برنام ۀ پنج س الۀ س وم توس عۀ اجتماع ی ،اقتص ادی و فرهنگ ی جمهوری اس لامی ای ران ،۱۳7۹(، به دولت اختیاره ا و وظایف ی در رابط ه ب ا وا گـذاری برخ ی ام ور ش هری به سـطوح محلی )که میتوان آن



قیمت: تومان

دسته بندی : معماری و شهرسازی

پاسخ دهید