saghoori-A-10-1567-1-b55db2a-1

دوفصلنامهی دیدگاههای حقوق قضایی شمارهی ۷۵ و ۷6، پاییز و زمستان ۱۳۹۵، صفحات ۱ تا ۳2
پیشگیری از ورشکستگی بانکها محمود باقری1، محبوبه ثقوری2
)نویسندهی مسئول(، دانشیار گروه حقوق خصوصی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران
کارشناس ارشد حقوق شرکتهای تجاری، دانشگاه علوم قضایی و خدمات اداری
)تاریخ دریافت: 25/12/1393 ـ تاریخ تصویب: 05/09/1396( چکیده
بروز بحرانهاي بانكي در چند دهه اخير كاستي مقررات ورشكستگي عمومي را براي برخورد با اين نوع از تجارت نشان داده است و قانونگذاران در سراسر جهان در پي وضع قواعد خاص جهت كاستن اثرات نامطلوب آن برآمدهاند. وجود خطر سيستمي ، نقش ويژه بانك در نظام مالي، اولويت حفظ تماميت نظام مالي بر حقوق بستانكاران، لزوم نظارت ويژه بر فعاليتهاي بانكي از جمله عواملي است كه موجب تمايز مقررات ورشكستگي بانكها از ساير تجار و قواعد عمومي ورشكستگي ميشود.
در حقوق ايران به ورشكستگي بانكها به مثابه ورشكستگي ساير تجار نگريسته شده كه به هيچ وجه مطلوب به نظر نميرسد. تفاوت اهداف، مراجع اعلام و رسيدگي به ورشكستگي بانكها، عدم توجه به كاركرد متفاوت اعمال تعليق قانوني فعاليت بانكي كه منجربه خطر سيستمي ميشود و وجود مرحله بازسازي و تصفيه با عنايت به جايگاه و عملكرد بانكها از جمله مسائلي است كه قانونگذار ايران را به تجديد نظر در قواعد حاكم برميانگيزد.
کلیدواژگان: ورشكستگي بانك ،اقدامات اصلاحي و بازسازي، تصفيه، كميته بال.

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
 Email: mahbagheri@ut.ac.ir
 Email: m_saghoori@yahoo.com
مقدمه
با عنايت به نقش كليدي بانكها در بازارهاي مالي، تأسيس بانكها در قالب شركت، طرحبحث ورشكستگي بانكها، شناسايي عوامل مؤثر بر وقوع ورشكستگي، طرق پيشگيري با عنايت به تجربه ساير كشورها و كميته بال، ضرورت وجود قوانين و مكانيسم خاص بازسازي و تصفيه فراتر از قواعد عمومي )با عنايت به طرح لوايح قانون تجارت و آيين دادرسي تجاري و پيش نويس قانون پولي و بانكي و ضرورت بررسي حقوقي موضوع(، نوشتن اين مقاله را ايجاب مينمود .
در اين راستا با توجه به مقررات قانون پولي و بانكي در باب موضوع و ارجاع امر به قانون تجارت، مهمترين بحث پس از تعيين جايگاه حقوقي بانكها )كه مطابق قانون لزوماً در قالب شركت سهامي قادر به فعاليت ميباشند( اين است كه قواعد عمومي ورشكستگي با وضعيت خاص بانكها قابل تطبيق نيست؛ لذا با وجود اينكه بانكها لزومالزوماً در قالب شركتهاي سهامي تأسيس شده و مطابق ماده 2 قانون تجارت فعاليتهاي بانكداري تجاري محسوب ميشود؛ ليكن با توجه به جايگاه بانكها ملاحظه ميگردد كه قواعد عمومي ورشكستگي پاسخگوي نياز مطروحه نيست و ضرورت تعريف قوانين و مكانيسم خاص را ايجاب ميكند.
1. ساختار حقوقی بانک
ماده 5 قانون اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي مقرر ميدارد: «بانكهاي غيردولتي و مؤسسات مالي و اعتباري و ساير بنگاههاي واسطه پولي كه قبل و بعد از تصويب اين قانون تأسيس شده يا ميشوند و بانكهاي دولتي كه سهام آنها واگذار ميشود، صرفا در قالب شركتهاي سهامي عام و تعاوني سهامي عام مجاز به فعاليت هستند.»
در خصوص ماهيت شركتهاي سهامي عام بايد گفت ساختار تشكلهاي اقتصادي به خودي خود اهميتي ندارد؛ بلكه بايد آنها را در تعامل با نظام هنجاري يك جامعه بررسي كرد. نظام اقتصادي و اجتماعي ايران اقتضا ميكند كه تشكل اقتصادي به نحوي باشد كه منجر به تمركز سرمايه نشود. بيشك شركتهاي سهامي عام و تعاوني سهامي عام ميتوانند اين خواسته را برآورده كنند.
شركتهاي تعاوني سهامي عام شركتهايي هستند كه با رعايت جزء 9 ماده 1 و در چارچوب محدوديتهاي مندرج در ماده 12 قانون اجراي سياستهاي اصل 44 با اخذ مجوز از وزارت تعاون ايجاد ميشود. در بند 9 بخش تعاريف و قانون خصوصي سازي، شركت تعاوني سهامي عام اينگونه
۳
تعريف شده است: «نوعي شركت سهامي عام است كه با رعايت قانون تجارت و محدوديتهاي مذكور در اين قانون تشكيل شده باشد.»
در اين راستا تصويب لايحه الحاق يك تبصره به ماده 5 قانون اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي با هدف رفع محدوديت تشكيل و فعاليت بانكها صرفاً در قالب شركت سهامي عام و تعاوني سهامي عام و رفع محدوديت مربوط به تملك سهام و نيز به منظور رونق سرمايه گذاري و ايجاد تحرک در فضاي اقتصادي كشور و بهرهمندي از ساير ابزارها و ساز و كارهاي قانوني موجود و نيز حضور پررنگتر بانكهاي خارجي صورت گرفت. بنابراين از آنجا كه ماده 5 قانون اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي عليالقاعده بايد در راستاي افزايش عملكرد مثبت بانكها گام بردارد، متن اين ماده نيز نيازمند اصلاحات جدي است؛ چرا كه تحديد فعاليت بانكهاي غيردولتي در قالب شركت سهامي عام و نيز ايجاد محدوديت در مالكيت سهام، باعث تضعيف انگيزه براي مشاركت سرمايههاي كشور در فرآيند خصوصيسازي، دشواري راهبري شركت توسط سهامداران و به تبع كارايي كمتر بانكها ميگردد .
نحوه تحقق ورشکستگی بانک ها و آثار آن
2-1. امکان تحقق ورشکستگی بانکها
در مورد امكان ورشكستگي بانكهاي دولتي و بزرگ ترديدها جدي است و عمدتاً آن را مردود اعلام ميكنند. برخي اعتقاد دارند كه بانكهاي دولتي هرگز ورشكسته نميشوند؛ چون دولت ورشكست نميشود. براي تقويت اين ديدگاه ميتوان اضافه كرد به خصوص اگر بانكهاي دولتي تحت حمايت دولت متكي به درآمدهاي كلان نفتي باشند، ورشكست نخواهند شد.
اما با اين ديدگاه كه يك بانك بزرگ هرگز ورشكست نخواهد شد، به حق مخالفت شده است:
«سياست هاي خروج بنگاه )Firm Exit policies( يك بخش ضروري اقدام مناسب است. بيشتر كشورهايي كه به موفقيت هاي اساسي دست يافته اند، يك يا چند بانك را تعطيل كردهاند. در برخي كشورها آشكارا گفته شده كه هيچ بانكي به صورت نامحدود مورد حمايت قرار نخواهد گرفت، زيرا ممكن است كه تصور شود آن بانك آنقدر بزرگ است كه امكان ورشكستگي آن نيست.» )بازمحمدي ،1382، ص56(
چنانچه ديدگاه فوق در نظام بانكي كشور حاكم شود، مخاطرات اخلاقي و رفتاري جدي را بهدنبال ميآورد كه نتيجه آن تحميل زيان به سپردهگذاران و وجوه عمومي وهمينطور تنگناهايبودجهاي براي دولت است. از آنجا كه مديران و سهامداران اين بانكها با اطمينان خاطر از تحمل زيانها توسط دولت، به فعاليتهاي با ريسك بالا و احياناً اعمال غيرقانوني روي خواهند آورد تا سود را به حداكثر برسانند ناظران انگيزه نظارت بر اين بانكها را ندارند و سپردهگذاران هم با تضمين وجوهشان توسط نهادهاي عمومي و دولتي، واكنش لازم را به ناكارايي و ضعف مديريت ريسك آنها نشان نميدهند. در نهايت انضباط بازار در مورد اين بانكها به هم خواهد ريخت .
از اين رو ديدگاه فوق بايد كنار گذاشته شود و فعالان نظام بانكي بايد بدانند، حتي يك بانك بزرگ هم در صورتي كه به شدت زيانديده بوده و هزينه بازسازي آن از نظر اقتصادي به صرفه نباشد، ممكن است تعطيل گردد و زيانهاي آن بين دولت، مالكان، طلبكاران و سپردهگذاران توزيع شود. البته شايد يك بانك بزرگ آن قدر اهميت سيستمي داشته باشد كه دولت مجبور شود با صرف هزينههاي كلان به بازسازي و نجات آن اقدام نمايد. اما توزيع زيانها بايد به نحوي باشد كه مخاطرات اخلاقي مذكور را به نحو مؤثري از ميان بردارد و فعالان عمليات بانكي مسئول كوتاهي و قصورخود باشند .
اما از منظر حقوقي، بانكي ورشكسته تلقي ميشود كه با صدور رأي دادگاه و يا تصميم مرجع نظارتي، ورشكسته اعلام و تصفيه شده باشد. در نتيجه بانكهاي متوقفي را كه به هر طريق نجاتيافته و بازسازي ميشوند، نميتوان ورشكسته دانست؛ اين بانكها، تنها متوقف محسوب ميشوند. اما تجارب عملي در سراسر دنيا هم نشان ميدهد كه توقف بانكها در كشورهاي گوناگون، امري متداول و معمول است. اما ورشكستگي بانكها به مفهوم فوق، امري بعيد و بسيار نامحتمل است. به عبارت ديگر، دولتها و مراجع نظارتي به بانكها اجازه اعلام ورشكستگي و تصفيه را نميدهند و مؤسسات متوقف را با استفاده از اسلوبهاي متنوع احياء ميكنند.
بايد گفت ورشكستگي بانكها معمولاً علل متعدد و متنوعي دارد و با قاطعيت نميتوان علت مشخصي را منشأ ورشكستگي بانكها برشمرد. به علاوه تجربه نشان ميدهد كه در مورد ورشكستگي هر بانك، عللي متفاوت با آنچه كه در ورشكستگي ساير بانكها مطرح گرديده، منشأ اثر واقع شده است، هر چند كه ممكن است علل مشابهي هم در بين باشد. از سوي ديگر تجربه نشان داده است كه دولتها براي مقابله با ورشكستگي بانكها و بحران نظاممند بانكي، دست به هر اقدام
۵
ممكن براي تأمين منابع مالي لازم ميزنند و حتي حاضر به صرفهجوييهاي بودجهاي و حذف برخيمشاغل هستند و اگر منابع داخلي كفايت نكند، كمكهاي ساير كشورهاي توانگر و سازمانهايبينالمللي و منطقهاي، در قالب وام و ديگر موارد در دسترس ميباشند.
2-2. صدور حکم ورشکستگی، شرایط و آیین دادرسی
مواد 76 و 77 مقرر در پيشنويس لايحه قانون بانكداري)درحال بررسي توسط بانك مركزي( صراحت بر اين دارند كه در قانون اخير، اعلام توقف و طرح دعواي توقف در دادگاه، به دو مرجع واگذار شده است: بانك مركزي و مدعيالعموم. بانك مركزي، تنها مرجع نظارتي رسمي در كشور است و تفويض اين وظيفه بديهي است. واگذاري اعلام رسمي توقف بانك و طرح دعواي توقف به طلبكاران، مديران و مالكان دلايل مخالف زيادي دارد كه آن را مردود ساخته و در كمتر كشوري مد نظر است. البته مديران و مالكان ميتوانند در تشخيص توقف به بانك مركزي كمك زيادي نمايند.
توجيه براي واگذاري اختيار فوق به دادستان، پيشگيري از تسامح قانوني بانك مركزي و ناظران است، تا مبادا از اعلام توقف و مداخله در بانك مربوطه غفلت كنند و زيانهايي به اعتماد عمومي و ثبات مالي كشور وارد شود. به نظر ميرسد اين قانون، تلفيقي از سيستمهاي اداريمحور و دادگاهمحور را پذيرفته كه نقش مرجع اداري )بانك مركزي( به مراتب قويتر است.
به نظر ميرسد دعواي توقف بانك غيرمالي باشد و تبصره ماده 98 پيشنويس لايحهي آيين دادرسي تجاري1، همين نظر را تأييد ميكند. در غياب دادگاههاي تخصصي تجاري ورشكستگي ،اقامهي دعوا و رسيدگي به آن در دادگاه عمومي و با سيستم وحدت قاضي به عمل ميآيد. اين امر احتمالاً نقص و مشكل را در راه رسيدگي عادلانه و تخصصي به دعواي ورشكستگي بانك ،به وجود خواهد آورد. غيبت قضات مسلط به مسائل و مقتضيات بانكداري و توقف بانك و همچنين مقررات بانكداري يا ويژگيهاي عمليات بانكي، اطمينان خاطري مبني بر اتخاذ بهترين تصميم فراهم نخواهد كرد .
پيشنويس مذكور گامهايي را در جهت حل مشكل فوق برداشته است. بند 3 ماده 22 پيشنويس، «دعاوي توقف، بازسازي، تصفيه و دعاوي مرتبط با آنها» را در صلاحيت دادگاه تجاري
ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
1. «دعوي توقف، غير مالي است»
قرار داده است. در ماده 2 آن هم به تأسيس دادگاه تجاري اشاره ميشود. دادگاه تجاري متشكل ازقضات و هيئت مشاوران تجاري خواهد بود و بنا به قسمت اخير ماده 3 پيشنويس: «دادگاه تجاريبا حضور حداقل يكي از اعضاي قضايي دادگاه و حداقل دو مشاور رسميت مييابد.» در ادامه در ماده 8 پيشنويس، شرايط قضات دادگاه تجاري مقرر گرديده، تا متخصص بودن آنها تأمين گردد .همين طور در مواد 9 تا 19 شرايط مشاوران دادگاه تجاري، انتخاب آنها، عزل ايشان، جهات رد و رسيدگي به تخلفات و جرائم آنها مقرر گرديده تا تضمين صحت عملكرد ايشان و تأمين ويژگيهاي تخصصي آنها به حداكثر برسد .
آيا دادگاه در رسيدگي به دعواي ورشكستگي بانك ميتواند اقداماتي چون ارجاع برخي موضوعات به كارشناسان خبره مثل شركتهاي تخصصي حسابرسي، انجام دهد يا اينكه بايد به دلايل بانك مركزي و ادله دفاعي خوانده اكتفا نمايد؟ در پاسخ به اين سؤال نوعي تعارض ميان برخي اصول وجود دارد: از يك سو طبق اصول عمومي آيين دادرسي مدني )ماده 199(1 و استقلال قضايي ، دادگاه براي رسيدگي و صدور حكم مجاز به ادامه تحقيقات است و اجباري به اكتفا به نظر بانك مركزي و تبعيت از آن ندارد، چنين رويكردي را به راحتي ميتوان در يك سيستم قضاييمحور اتخاذ كرد. از سوي ديگر، ادامه اقدامات دادگاه ميتواند رسيدگي را طولاني نمايد و اين امر با سرعت فرآيندهاي ورشكستگي و اقدام به موقع و سريع ناظران كه لازمه حل و فصل موفق بانك است، تعارض آشكار دارد. شايد هم در تجارب عملي، دادگاه به نظريات تخصصي بانك مركزي توجه نمايد و به استناد آنها اقدام به صدور رأي نمايد .
در مقام حل تعارض فوق ميتوان اشاره نمود كه مقررات خاص ورشكستگي بانك، اجازه مداخله مستقيم در بانك ضعيف و اجراي اقدامات اصلاحي ،همين طور شروع فرآيندها و آغاز مديريت رسمي و ادارهي آن را به مرجع نظارتي بدهند و تنها مواردي چون حكم ورشكستگي ،رأي بازسازي و انتصاب مدير تصفيه و عضو ناظر، به تصميم دادگاه منوط گردد. در نتيجه ، بايد اختيارات كافي، در حدي به ناظران داده شود كه بتوانند فرآيندها را شروع و تداوم عناصر حياتي آنها را چون بركناري



قیمت: تومان

پاسخی بگذارید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *